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关于行政性问责与程序性问责
发布日期:2009-12-24    文章来源:互联网
论文关键词:承担责任 问责制度 程序保障 引咎辞职 法律依据 程序性 行政性 法律基础 责任者 责任政府

  论文摘要:行政性问责往往是责任政府运作的开始,但要使责任政府稳定而有效地运作,就需要由行政性问责进一步走向程序性问责:完善责任制度的法律基础,在制度层面,完善责任制的各项程序,通过程序保障在责任面前人人平等,尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。

  2003年春天,一批官员因处理SARS疫情不力而被免去官职。2004年春天,一批官员因为各种各样的责任事故而引咎辞职。一时之间,高官问责,责任政府,成了炙手可热的关键词。

  不过,就像任何公共问题都会有争议一样,有关高官问责的做法,人们虽然都认为责任政府建设是必要的,但在具体的操作方面,并非都有一致的意见。

  赞成的人认为,在自由的社会里,任何人都应该对自己的行为承担责任,政府官员也不能例外。高官问责,有助于有效政府的建设。高官只要出了问题,就应该问责。即使个别人承担责任有些“冤枉”,一个人哭也胜过大家一起哭。

  但也有人对此颇有疑问,许多责任事故都有直接责任者,好象与高官并没有直接的关系。因为跟自己没有关系的事情而承担责任,辛苦努力数十年才到手的仕途在一夜之间丧失殆尽,实在是很冤枉。为了承担责任而承担责任,或者为了某个政策信号而承担不应该承担的责任,往往导致在责任面前人人不平等。

  舆论的分野,往往使得推行问责制度的领导处于两难的境地:不严厉实施问责制度,往往受到支持者的反对,并且的确容易导致不负责任的风气;严厉实施问责制度,往往受到一些人的质疑,并且很容易出现问责过分的问题。而在后来为了给承担过分责任的人一些补偿,在事情过去之后不得不重新安排责任者新的职位。

  正是这一原因,问责实践往往不是轻描淡写,就是暴风骤雨,轻描淡写的时候即使出现了重大责任事故,高官依然不需要引咎辞职;暴风骤雨的时候即使出现了一些小小的问题,高官也不得不被迫引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设,就是制造很多代他人受过的“替罪羊”。替他人受过,自然会得到广泛的同情,过段时间就需要重新安排工作。结果就是使得问责制再打折扣。

  这些问题,实际上是行政性问责的逻辑所导致的。行政性问责的特征是:

  问责的依据是行政性的,每一个官员的责任或者比较模糊,或者缺乏明确的法律依据,一般只有行政性文件依据,或者行政首长的临时性决策。即使法律文本比较明确,其效力往往也取决于行政权力。

  在权力配置方面,问责往往取决于领导人的意愿和意志,也就是说,由最高行政领导确定是否要问责,什么样的事情需要问责,什么样的事情不需要问责,问责的力度如何,什么样的人应该承担什么样的责任,什么样的人可以不承担责任;最高领导重视了,问责就进入实践,其力度也大,最高领导有其他考虑了,问责就会退而变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。

  与有权力的行政领导人相比,需要承担责任的官员,往往是下级,在问责过程中,往往处于十分消极被动的地位。在出任新职的时候,自己往往没有什么选择权,上级安排什么岗位,就出任什么职位;在承担责任的时候,也往往别无选择,听从上级的安排,是免职,还是引咎辞职,还是其他处分,都由上级来确定,责任者要做的只是配合工作。责任者一旦引咎辞职或者免职之后,会一律保持沉默,耐心等待上级给予新的安排,自己不会为自己进行有效的辩护,也不会主动自谋出路。

  行政性问责的这些特征,使得问责实践往往很不稳定,并富有争议,实际上也很少有长期的效果。要解决这些问题,仅仅依靠技术上完善行政性问责是不够的,关键还是要从行政性问责走向程序性问责。与行政性问责相反,程序性问责的特征是:

  问责的依据都是法律性的,每一个官员的责任都非常明确,都有充分的法律依据,而不是简单的行政性文件,也不是临时性的行政决策。即使在某些具体细节方面不清楚,或者法律依据存在问题,随后也很容易通过开放性的立法程序,或者司法程序加以弥补。

  在权力配置方面,责任面前人人平等。责任是一项制度,其力度由法律确定,其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿,由官员自己根据具体的情况作出判断。任何级别的官员都需要

承担相应的责任,需要承担责任的官员,所任新职都是通过艰苦努力得来的,并不是安排的;承担的责任,引咎辞职的责任自己确定是否需要承担,其他外在的责任则通过一定的程序来确定,比如代议机构启动弹劾程序确定其政治责任,或者司法机构启动诉讼程序确定其法律责任,其结果并不预先确定,在正式责任确定之前,官员依然可以正常行使权力。官员一旦被免职,一般都会积极为自己进行辩护,即使是引咎辞职,也都会积极寻找东山再起的机会,至少是会主动寻找出路,而不需要上级安排。

  行政性问责往往是责任政府运作的开始,但要使责任政府稳定而有效地运作,就需要进一步走向程序性问责:完善责任制度的法律基础,在制度层面,完善责任制的各项程序,通过程序保障在责任面前人人平等,尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。毛寿龙

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