基层法院审判资源优化配置初探——以内部机构设置为视角
发布日期：2009-12-18 文章来源：北大法律信息网
【摘要】人民法院案多人少的矛盾日益加剧。人案矛盾的困境何处是出路？如何以科学发展观指导人民法院改革，打造全面协调可持续发展的人民法院管理模式？本文立足于基层人民法院，通过实证分析的方法，在机构设置、资源整合等方面提出对策，试图以内涵式发展道路化解当前的司法困境。
【关键词】人力资源；配置；改革
【写作年份】2009年
【正文】
民事诉讼法关于级别管辖的调整后，全国90%以上的案件集中在基层人民法院，人案矛盾在基层人民法院显得尤为突出。解决问题不外乎从矛盾的两个方面着手：一是减少案件，案件的增长是一种客观存在，案件增长的因素很多，而且都是人民法院无法控制的，因而，这条路走不通。二是增加人员，增加人员也是解决人案矛盾的有效途径，目前，各地法院都在通过增加或者返还政法专项编制，补充一点人员，但是，从法院长远发展看，持续地、大幅度地增加政法专项编制是不现实的。何处是出路？还是从案件与人员两个方面着手，走内涵式发展道路：一是加强案件流程管理等审判管理改革，加快案件流转速度，增加单位时间内流量，避免案件堆积。二是优化审判资源配置，挖掘现有人力资源的潜力。审判流程管理改革作为“一五”改革期间的重点内容，已取得一定成效。因而，优化司法资源配置自然成为最高人民法院“三五”改革纲要中四大改革内容的重点内容之一。 一、组织机构设置的基本理论 任何一个单位、组织，其内部机构如何设置，应当有基本的客观规律。一个人如果有三头六臂，不是神话里的人物，就是怪胎，组织亦是如此。 1、人民法院内部机构设置的现状 目前，人民法院的内部机构按照所从事业务性质，可以分为审判业务部门和非审判业务部门（综合管理部门），审判业务部门又按刑事、民商事、行政、执行、再审等业务划分为不同部门，综合管理部门也按所从事的内容划分为不同部门。但是，很多时候，我们在法院管理中会遇到这样一些困惑：为什么有的部门无事可做？这些部门到底该不该设立？为什么总有些事情无人处理，根本不知道该由哪个部门管？为什么有些部门老是事情多得做不完？是应该分拆成立新的部门，还是增加人员呢，还是有其他更好的方法可以解决？ 《人民法院组织法》自1979年颁布至今，历经1983年、1986年、2006年全国人民代表大会常务委员会三次修订，但关于人民法院组织机构一节，一直简单得令人无所适从，如《人民法院组织法》第十八条第二款只规定：基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。第二十三条第二款规定，中级法院根据需要可以设其他审判庭。这样的规定，根本解决不了现实中这些困惑。如基层人民法院只设刑事、民事、经济三个审判庭，未规定其他庭，更谈不上其他综合性管理部门。实践中，各地各级法院组织机构各不相同，五花八门。这些问题的存在，根本原因还是对作为国家审判机关的人民法院这种组织结构的理论模糊。 2、组织机构设置的基本原理 人民法院如何设置内部机构？笔者认为，不论法院的级别高低，所管辖的范围大小，法院作为一个人的集合，它也是个组织，具有自己的组织目标、组织结构、组织管理。因而，我们从组织结构的最基本理论来探索。组织（organization）：是人们为了实现某个确定的目标，互相结合，指定职位，明确责任，分工合作，协调行动的社会实体，它有精心设计的组织结构和协调活动系统，并且与外部环境相联系。国家机关、社会团体、企业法人、非法人组织等等都是组织，既然是组织，就不能离开组织的基本理论来构建。人民法院作为国家机关组织，也不例外。 组织结构是组织的关键所在，组织结构维持组织的存在，若无一定形式的结构，组织本身也就不复存在。建立组织结构的目的就是为了使组织成员协调开展工作，共同为组织目标的实现而奋斗。组织结构（organizational structure）包括：工作任务进行分工、分组和协调合作的结构支撑。组织结构的三个关键要素是：（1）组织结构决定了正式的报告关系，包括层级数和管理者的管理跨度；（2）如何由个体组成部门，再由部门组成组织；（3）组织结构包含了一套系统，以保证跨部门的有效沟通、合作与整合。 分工主要表现为“工作专门化”和“部门化”，工作专门化，其中最重要的一点就是，每个人并不是独自完成一项工作的全部，而是完成某个步骤，完成整个工作的一部分。如案件从立案、排期开庭、送达诉讼材料、开庭审理、鉴定评估、作出裁判、法律文书送达、卷宗装订、上诉案件移送等环节，这些构成审判流程管理的全过程。每个步骤都可以由专门的人来完成，以“工作专门化”来提高工作效率。当某个相对独立的环节工作量和工作人员达到一定规模时，就有必要成立单独的部门。 3、人民法院内部组织机构设置的路径选择 组织按照一定的标准归为不同的类型，最常见的几种类型：直线型组织、直线职能型组织、职能型组织结构、事业部组织结构、矩阵结构等。每一种类型各有其利弊。如目前人民法院采取的是职能型组织结构，其优点是根据职能将不同的审判业务划归不同的部门，有利于专业化，但缺陷也很明显：职能划分越分越细，部门越设越多。又如矩阵结构，优点是：灵活性、适应性强；集思广益，有利于把组织垂直联系与横向联系更好地组合起来，加强各职能部门之间的协作；缺点是：小组是临时性的，所以稳定性较差；小组成员要接受双重领导，当两个意见不一致时，就会使他们的工作无所适从。 [①]矩阵结构的出现是组织管理水平的一次飞跃。强矩阵组织结构如下图1所示： 院 长 庭长 庭长 庭长 庭长 庭长 副院长 副院长 副院长 矩阵组织形式的优点是：集权分权实现了有效的结合，有利于加强各部门间的配合和信息交流；便于集中各种专门的知识和技能，加速完成某一特定项目；可避免各部门的重复劳动，加强组织的整体性。从强矩阵组织结构图上，我们可以看出这种结构的好处。如某审判庭发生突发事件，需要调警，按照目前的组织结构，其流程路线是：审判庭→分管审判庭的院领导→一把手院长→分管法警大队的院领导→法警大队→出警；而按照矩阵组织结构，其流程简单为：审判庭→分管院领导→法警大队→出警。人民法院采取矩阵组织结构的管理模式，还需要从以下方面深化改革。 二、优化审判业务部门的机构设置 基层人民法院内部如何设置审判业务部门？《人民法院组织法》第十八条给我们的组织保障和信息只有“可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”，事实上，全国没有哪一家法院只设置这三个庭的，别说沿海地区法院数以千计、万计的案件，即便西部地区法院几百件案件也是这三个庭远远不能包涵的。法律规定的过于粗糙，给司法部门带来无尽的困惑。现实中，有的法院或者为了解决干警职级待遇的解决，或者为了审判专业化，设置了许多业务庭，如一家基层法院民事审判领域设置了四、五个庭，有交通事故庭，有婚姻家庭庭，有劳动争议庭，有知识产权庭等等。这样的机构设置，在工作领域得到不断拓展的同时，也产生了机构臃肿、人浮于事、相互掣肘的现象。 基层人民法院内部应当设置多少审判业务部门？根据职能划分部门的做法几乎适用于所有的组织，而职能的变化可以向人们反映组织的目标和活动。当然，根据职能划分部门，还存在一个职能范围大小的问题，设置的部门太多，不仅使各部门的业务过于狭窄，而且，使法院的内部管理无限复杂化。设置的部门太少，管理者的管理跨度加大，又使部门管理的难度加大，部门负责人为了方便管理，可能再设下一层级组织结构，如有的大庭内部分为几个相对独立的合议庭，合议庭审判长虽然不是法定职位，但具有相当大的自主权；有的执行局内部分为执行裁决科、执行实施科、综合管理科等，甚至执行实施科还下设几个执行组，科有科长，组有组长。管理的层级数增加，同样会增加管理的难度。 事实证明，业务部门机构设置过细，并不利于工作的开展。亚当?斯密在他的《国富论》中论述：当人们在组织中将工作任务划分成若干步骤并由特定的人来完成时，他们的生产效率就会提高。当然，在某些工作领域，工作专门化产生的非经济性因素的影响（表现为厌烦情绪、疲劳感、压力感、低生产率、低质量、缺勤率上升、流动率上升等）超过了其他经济性影响的优势。也就是说，随着工作专门化程度的升高，它的负面效应也随之而来。最初，工作专门化提高了生产率，但是当专门化程度达到某个限度时，其负面影响就很明显了，从而又降低了生产率。工作专门化与生产率的关系如下图2所示：
图2：工作专门化与生产率的关系
因而，我们建议，基层人民法院内部审判业务部门可以分为刑事、民商事、行政、执行四个部门，每个部门以不超过10-12名审判员为限，尽量设置较大的业务部门。对于行政审判庭，有些法院案件太少，故不必每一家法院都设置。比如，扬州地区广陵、维扬、邗江三区法院的少年刑事案件集中到广陵区法院管辖，设置了少年庭，笔者认为完全没有必要，少年庭审理的还是普通刑事案件，不能仅仅因犯罪主体不同而设置部门。青少年需要特别保护，妇女也需要保护，老人也需要保护，能设少年庭，为什么不能设妇女庭、老人庭？相反，这三家基层法院可以只设一个行政审判庭，既集中行政审判精英，有利于行政审判的专业化，又避免了行政机关或行政首长对行政审判的干涉。
二、优化综合部门的机构设置
基层人民法院应当设置多少综合性管理部门？江苏省高院院长公丕祥认为“综合管理部门存在着职能交叉重叠的现象，服务和保障审判中心工作的职能作用还没有充分发挥出来。各部门内部责任单元的划分还不够科学，人员配置与岗位职责还存在着不相适配的现象。”
[②]那么，如何设置综合性管理部门？笔者认为，应当根据组织结构的基本原理以及人民法院综合性管理的内容进行设置。无论哪一家法院的综合管理部门，其内容不外乎审判业务管理、组织人事管理、后勤保障管理。事实上，人民法院的所有重大事务都是通过三个会议形式决定的：审判委员会、党组会、院长办公会。
审判委员会有组织法上的依据。《人民法院组织法》第十条规定：审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。即审判委员会解决审判工作上的问题。党组会也有组织法上的依据。《中国共产党章程》第四十六条规定：党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。即党组会解决党务、人事等重大问题。其他行政事务性管理事项则是院长办公会解决的问题。因而，笔者认为基层法院可以设置三个综合性管理部门：审判管理办公室、党务人事管理办公室、司法政务管理办公室。
根据以上原则，需要合并综合性管理部门，将相近的职能部门进行合并。如江苏省姜堰市人民法院从2003年开始，以审判管理为中心，成立了审判管理办公室、行政管理办公室、队伍管理办公室等三个办公室，由院长直接分管审管办，实际把审判管理作为人民法院的重要方面。
[③]凡是审判工作方面的事务一律由审判管理办公室处理，其职能除包括当前审判管理办公室的事务，还应当包括审判研究、司法改革、审判委员会事务等。凡是党务人事方面的事务一律由党务人事办公室处理，包括纪检组、政治处、监察室等。其他一切后勤保障方面的事务，包括立案、收发文、档案、财务、警备保障等。事实上，若干年前，司法警察就在办公室，而行政装备处（科）从办公室分出，也就是七、八年前的事。
从管理的效能角度看，关系越简单，效率越高；关系越复杂，效率越低。如：两个部门之间只有一种关系，三个部门之间会有三种关系，四个部门之间就会有六种关系，五个部门之间则会有十种关系……因而，高效的管理需要简化关系，尽最大可能地降低不必要的管理损耗。笔者认为，在精简基层人民法院内设机构上，要优化整合职能部门，实现科学配置。对于上级法院为了拓展管理的深度，设置的部门较多，基层人民法院对于综合管理职能可以安排专人负责，对口联系，不必强调上、下级法院之间职能部门的一一对应。如基层人民法院审判管理办公室完全可以对应上级法院审判管理办公室、审判委员会办公室、研究室、司法改革办公室、人民法庭指导办等部门。大综合部门有利于统筹协调各方面的工作，发挥集体的资源优势，避免单兵作战，精力过于分散。
三、优化审判业务部门与综合部门之间的关系
人民法院内设机构多了，必然涉及到部门之间的沟通与协调。因而，“需要优化综合管理部门职权配置，明确各综合管理部门的机构设置、职责范围和人员配备。优化审判业务部门与综合管理部门之间的职权配置，构建体现审判工作中心地位的司法资源配置结构，形成以审判管理为核心的司法管理体系。优化法院各部门内部的职权配置，根据各部门业务特点，明确部门内部各层级的工作职责，加强相互之间的监督制约和协调配合。”
[④]从组织结构的第三个关键要素看，组织结构应当包含一套系统，以保证跨部门的有效沟通、合作与整合。横向管理关系的沟通与协调是否需要单设一个部门？笔者认为不需要，如何解决这个问题？将三个综合性管理部门的负责人上提一级，三个办公室的主任分别由三名副院长兼任，每名副院长的职能都能涵盖所有业务部门。也就是在管理模式上，采取强矩阵结构，如图1所示。按照以上内部机构设置模式，基层人民法院的机构设置和内部管理的层级关系如下图3所示。
人民法院的内部机构设置和管理只有采取以上模式，才符合组织结构的第三个关键要素。众所周知，管理与被管理永远是一对矛盾。虽然，在某一个单位、某一个时间段内，可能因为管理者业务水平、管理水平、个人魅力等因素，可能出现矛盾的激化或者弱化，但彻底根除这种矛盾是不可能的。笔者长期从事法院管理，对这种平级管理（管理者甚至在资历、职级等方面还不如业务庭长）的难度深有体会。平级只存在协调，不存在管理。当前的平级管理存在理论上的悖论。管理者只能落得个吃力不讨好的结局。
四、优化人力资源配置
在人员素质、结构相对固定的基础上，如何合理配置人力资源？笔者认为，人力资源配置方面，包括综合性管理部门与审判执行业务部门之间、审判执行业务部门之间两个层次。
综合性管理部门从事的是内部管理工作，不直接接触案件的审理和执行，因而，除审判管理办公室因其特殊的审判业务管理职能，可以配置1-2名审判人员外，其他部门完全可以配置不具有审判职称的人员。笔者认为，对于当前审判资源紧缺、案多人少的矛盾非常突出的今天，要尽一切可能将综合性管理部门具有审判职称的人员抽调一线。
在审判执行业务部门之间的人力资源配置上，笔者认为，审判工作应当偏重于业务素质，可以将审判业务骨干、审判精英调整充实到审理部门。而人民法院的执行权的性质实际上是一种行政权，具有行政权的特征，欧美许多国家在职权的配置上，将执行权划归行政机关。执行工作相对于审判工作而言，更偏重于政治素质、身体素质，工作的性质决定了执行人员需要雷厉风行、起早带晚、连续作战。
目前，军转干部的接受与安置，也是一项政治任务，是由我国国情决定的，人民法院也要正确对待军转干部安置工作。充分利用军转干部政治素质硬、纪律作风严、身体素质好的优势，可以将军转干部安置到以下部门：一是司法警察部门，二是执行工作部门，三是非审判部门中的行政管理和党务人事管理部门。现实中，军转干部安置到司法警察部门的居多，多从事的辅助性工作，笔者认为，其中具有审判职称或具有法律专业知识的，完全可以到执行部门。笔者自己还是书记员时，就直接参与过执行工作。
五、畅通人员出口渠道
在所有党政机关中，人民法院的工作压力是比较大的。每一个编制都非常宝贵，好钢要用在刀刃上，对于不适合于人民法院工作的人员，可以畅通出口渠道，如向其他国家机关、事业单位转，甚至予以辞退。
基层法院在现有司法资源的基础上，可以尝试以下途径：
一是调整、充实一线审判人员。巧妇难为无米之炊，人的因素永远是第一位的。最高法院和江苏法院案件质效指标评估体系中，均有法院人均结案数、审判人员人均结案数两个指标，以说明法院、法官整体审判工作实力和审判效率。实际上，审判人员并不等于审判一线从事审判工作的人员。只有加强法院人员分类管理，将具有审判职称的人员尽可能地调整、充实到审判一线，努力将审判人员与一线从事审判工作的人员之间的比例缩小，才能保证有最基本的法官从事审判工作。
二是深化执行机制改革。执行机构内部的裁执分离是实现法院内部监督的有效机制，江苏高院也要求执行机构内部必须实行执行实施权、执行裁决权的分离。应当肯定，监督机制是有效防止权力腐败的保障。但是，在法院内部，执行局与审判庭之间的横向关系尚未彻底解决，主要表现在执行权的行政权属性和裁决权属性未通过机构的合理配置而有效分离。有的法院尽管把执行实施权和裁决权分别由不同的人员行使，但裁决机构仍设在执行机构中，也就是执行机构行使裁决权，这与“审执分离”也是矛盾的。另一方面，对基层法院来说，执行中需要裁决的事项较少、工作量较小，在执行局内部单设合议庭，专司执行裁决事项，又造成人力资源的浪费。我们认为，可以在其他庭，比如审监庭或行政庭内部设立相对固定的合议庭，兼司执行裁决事项。
三是实行审判工作与辅助性工作的分离，确保法官有足够的时间和精力从事审判工作。从工作量上分析，自1999年以来，全国各级法院虽然都实行了审判长、独任审判员选任制，实际上法官助理很少，而且，法官与法官助理之间的主辅分离并未改革到位。法官除了开庭必须使用书记员记录外，从发传票、草拟、打印法律文书、主持当事人调解或证据交换，直至装订卷宗、案件信息输入等都是法官自己做；法官除了参加必要的政治业务培训外，还要参加各种会议乃至创建卫生城、上街扫马路等等。据笔者调查，法官真正用于审判案件的时间大约占全部工作时间的二分之一。因而，充分利用有限的司法资源，需要为法官减负。
【作者简介】
陆开存，江苏省扬州市邗江区人民法院。
【注释】
[①] 严进编著《组织行为学》，北京大学出版社2009年4月第一版，第334页。
[②] 2009年3月26日，江苏省高院公丕祥院长《在全省法院司法改革指导委员会第六次扩大会议上的讲话》。
[③] 2009年4月23日，参见《江苏法制报》C版。
[④] 2009年3月26日，江苏省高院公丕祥院长《在全省法院司法改革指导委员会第六次扩大会议上的讲话》。
【关键词】人力资源；配置；改革
【写作年份】2009年
【正文】
民事诉讼法关于级别管辖的调整后，全国90%以上的案件集中在基层人民法院，人案矛盾在基层人民法院显得尤为突出。解决问题不外乎从矛盾的两个方面着手：一是减少案件，案件的增长是一种客观存在，案件增长的因素很多，而且都是人民法院无法控制的，因而，这条路走不通。二是增加人员，增加人员也是解决人案矛盾的有效途径，目前，各地法院都在通过增加或者返还政法专项编制，补充一点人员，但是，从法院长远发展看，持续地、大幅度地增加政法专项编制是不现实的。何处是出路？还是从案件与人员两个方面着手，走内涵式发展道路：一是加强案件流程管理等审判管理改革，加快案件流转速度，增加单位时间内流量，避免案件堆积。二是优化审判资源配置，挖掘现有人力资源的潜力。审判流程管理改革作为“一五”改革期间的重点内容，已取得一定成效。因而，优化司法资源配置自然成为最高人民法院“三五”改革纲要中四大改革内容的重点内容之一。 一、组织机构设置的基本理论 任何一个单位、组织，其内部机构如何设置，应当有基本的客观规律。一个人如果有三头六臂，不是神话里的人物，就是怪胎，组织亦是如此。 1、人民法院内部机构设置的现状 目前，人民法院的内部机构按照所从事业务性质，可以分为审判业务部门和非审判业务部门（综合管理部门），审判业务部门又按刑事、民商事、行政、执行、再审等业务划分为不同部门，综合管理部门也按所从事的内容划分为不同部门。但是，很多时候，我们在法院管理中会遇到这样一些困惑：为什么有的部门无事可做？这些部门到底该不该设立？为什么总有些事情无人处理，根本不知道该由哪个部门管？为什么有些部门老是事情多得做不完？是应该分拆成立新的部门，还是增加人员呢，还是有其他更好的方法可以解决？ 《人民法院组织法》自1979年颁布至今，历经1983年、1986年、2006年全国人民代表大会常务委员会三次修订，但关于人民法院组织机构一节，一直简单得令人无所适从，如《人民法院组织法》第十八条第二款只规定：基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。第二十三条第二款规定，中级法院根据需要可以设其他审判庭。这样的规定，根本解决不了现实中这些困惑。如基层人民法院只设刑事、民事、经济三个审判庭，未规定其他庭，更谈不上其他综合性管理部门。实践中，各地各级法院组织机构各不相同，五花八门。这些问题的存在，根本原因还是对作为国家审判机关的人民法院这种组织结构的理论模糊。 2、组织机构设置的基本原理 人民法院如何设置内部机构？笔者认为，不论法院的级别高低，所管辖的范围大小，法院作为一个人的集合，它也是个组织，具有自己的组织目标、组织结构、组织管理。因而，我们从组织结构的最基本理论来探索。组织（organization）：是人们为了实现某个确定的目标，互相结合，指定职位，明确责任，分工合作，协调行动的社会实体，它有精心设计的组织结构和协调活动系统，并且与外部环境相联系。国家机关、社会团体、企业法人、非法人组织等等都是组织，既然是组织，就不能离开组织的基本理论来构建。人民法院作为国家机关组织，也不例外。 组织结构是组织的关键所在，组织结构维持组织的存在，若无一定形式的结构，组织本身也就不复存在。建立组织结构的目的就是为了使组织成员协调开展工作，共同为组织目标的实现而奋斗。组织结构（organizational structure）包括：工作任务进行分工、分组和协调合作的结构支撑。组织结构的三个关键要素是：（1）组织结构决定了正式的报告关系，包括层级数和管理者的管理跨度；（2）如何由个体组成部门，再由部门组成组织；（3）组织结构包含了一套系统，以保证跨部门的有效沟通、合作与整合。 分工主要表现为“工作专门化”和“部门化”，工作专门化，其中最重要的一点就是，每个人并不是独自完成一项工作的全部，而是完成某个步骤，完成整个工作的一部分。如案件从立案、排期开庭、送达诉讼材料、开庭审理、鉴定评估、作出裁判、法律文书送达、卷宗装订、上诉案件移送等环节，这些构成审判流程管理的全过程。每个步骤都可以由专门的人来完成，以“工作专门化”来提高工作效率。当某个相对独立的环节工作量和工作人员达到一定规模时，就有必要成立单独的部门。 3、人民法院内部组织机构设置的路径选择 组织按照一定的标准归为不同的类型，最常见的几种类型：直线型组织、直线职能型组织、职能型组织结构、事业部组织结构、矩阵结构等。每一种类型各有其利弊。如目前人民法院采取的是职能型组织结构，其优点是根据职能将不同的审判业务划归不同的部门，有利于专业化，但缺陷也很明显：职能划分越分越细，部门越设越多。又如矩阵结构，优点是：灵活性、适应性强；集思广益，有利于把组织垂直联系与横向联系更好地组合起来，加强各职能部门之间的协作；缺点是：小组是临时性的，所以稳定性较差；小组成员要接受双重领导，当两个意见不一致时，就会使他们的工作无所适从。 [①]矩阵结构的出现是组织管理水平的一次飞跃。强矩阵组织结构如下图1所示： 院 长 庭长 庭长 庭长 庭长 庭长 副院长 副院长 副院长 矩阵组织形式的优点是：集权分权实现了有效的结合，有利于加强各部门间的配合和信息交流；便于集中各种专门的知识和技能，加速完成某一特定项目；可避免各部门的重复劳动，加强组织的整体性。从强矩阵组织结构图上，我们可以看出这种结构的好处。如某审判庭发生突发事件，需要调警，按照目前的组织结构，其流程路线是：审判庭→分管审判庭的院领导→一把手院长→分管法警大队的院领导→法警大队→出警；而按照矩阵组织结构，其流程简单为：审判庭→分管院领导→法警大队→出警。人民法院采取矩阵组织结构的管理模式，还需要从以下方面深化改革。 二、优化审判业务部门的机构设置 基层人民法院内部如何设置审判业务部门？《人民法院组织法》第十八条给我们的组织保障和信息只有“可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”，事实上，全国没有哪一家法院只设置这三个庭的，别说沿海地区法院数以千计、万计的案件，即便西部地区法院几百件案件也是这三个庭远远不能包涵的。法律规定的过于粗糙，给司法部门带来无尽的困惑。现实中，有的法院或者为了解决干警职级待遇的解决，或者为了审判专业化，设置了许多业务庭，如一家基层法院民事审判领域设置了四、五个庭，有交通事故庭，有婚姻家庭庭，有劳动争议庭，有知识产权庭等等。这样的机构设置，在工作领域得到不断拓展的同时，也产生了机构臃肿、人浮于事、相互掣肘的现象。 基层人民法院内部应当设置多少审判业务部门？根据职能划分部门的做法几乎适用于所有的组织，而职能的变化可以向人们反映组织的目标和活动。当然，根据职能划分部门，还存在一个职能范围大小的问题，设置的部门太多，不仅使各部门的业务过于狭窄，而且，使法院的内部管理无限复杂化。设置的部门太少，管理者的管理跨度加大，又使部门管理的难度加大，部门负责人为了方便管理，可能再设下一层级组织结构，如有的大庭内部分为几个相对独立的合议庭，合议庭审判长虽然不是法定职位，但具有相当大的自主权；有的执行局内部分为执行裁决科、执行实施科、综合管理科等，甚至执行实施科还下设几个执行组，科有科长，组有组长。管理的层级数增加，同样会增加管理的难度。 事实证明，业务部门机构设置过细，并不利于工作的开展。亚当?斯密在他的《国富论》中论述：当人们在组织中将工作任务划分成若干步骤并由特定的人来完成时，他们的生产效率就会提高。当然，在某些工作领域，工作专门化产生的非经济性因素的影响（表现为厌烦情绪、疲劳感、压力感、低生产率、低质量、缺勤率上升、流动率上升等）超过了其他经济性影响的优势。也就是说，随着工作专门化程度的升高，它的负面效应也随之而来。最初，工作专门化提高了生产率，但是当专门化程度达到某个限度时，其负面影响就很明显了，从而又降低了生产率。工作专门化与生产率的关系如下图2所示：
图2：工作专门化与生产率的关系
因而，我们建议，基层人民法院内部审判业务部门可以分为刑事、民商事、行政、执行四个部门，每个部门以不超过10-12名审判员为限，尽量设置较大的业务部门。对于行政审判庭，有些法院案件太少，故不必每一家法院都设置。比如，扬州地区广陵、维扬、邗江三区法院的少年刑事案件集中到广陵区法院管辖，设置了少年庭，笔者认为完全没有必要，少年庭审理的还是普通刑事案件，不能仅仅因犯罪主体不同而设置部门。青少年需要特别保护，妇女也需要保护，老人也需要保护，能设少年庭，为什么不能设妇女庭、老人庭？相反，这三家基层法院可以只设一个行政审判庭，既集中行政审判精英，有利于行政审判的专业化，又避免了行政机关或行政首长对行政审判的干涉。
二、优化综合部门的机构设置
基层人民法院应当设置多少综合性管理部门？江苏省高院院长公丕祥认为“综合管理部门存在着职能交叉重叠的现象，服务和保障审判中心工作的职能作用还没有充分发挥出来。各部门内部责任单元的划分还不够科学，人员配置与岗位职责还存在着不相适配的现象。”
[②]那么，如何设置综合性管理部门？笔者认为，应当根据组织结构的基本原理以及人民法院综合性管理的内容进行设置。无论哪一家法院的综合管理部门，其内容不外乎审判业务管理、组织人事管理、后勤保障管理。事实上，人民法院的所有重大事务都是通过三个会议形式决定的：审判委员会、党组会、院长办公会。
审判委员会有组织法上的依据。《人民法院组织法》第十条规定：审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。即审判委员会解决审判工作上的问题。党组会也有组织法上的依据。《中国共产党章程》第四十六条规定：党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。即党组会解决党务、人事等重大问题。其他行政事务性管理事项则是院长办公会解决的问题。因而，笔者认为基层法院可以设置三个综合性管理部门：审判管理办公室、党务人事管理办公室、司法政务管理办公室。
根据以上原则，需要合并综合性管理部门，将相近的职能部门进行合并。如江苏省姜堰市人民法院从2003年开始，以审判管理为中心，成立了审判管理办公室、行政管理办公室、队伍管理办公室等三个办公室，由院长直接分管审管办，实际把审判管理作为人民法院的重要方面。
[③]凡是审判工作方面的事务一律由审判管理办公室处理，其职能除包括当前审判管理办公室的事务，还应当包括审判研究、司法改革、审判委员会事务等。凡是党务人事方面的事务一律由党务人事办公室处理，包括纪检组、政治处、监察室等。其他一切后勤保障方面的事务，包括立案、收发文、档案、财务、警备保障等。事实上，若干年前，司法警察就在办公室，而行政装备处（科）从办公室分出，也就是七、八年前的事。
从管理的效能角度看，关系越简单，效率越高；关系越复杂，效率越低。如：两个部门之间只有一种关系，三个部门之间会有三种关系，四个部门之间就会有六种关系，五个部门之间则会有十种关系……因而，高效的管理需要简化关系，尽最大可能地降低不必要的管理损耗。笔者认为，在精简基层人民法院内设机构上，要优化整合职能部门，实现科学配置。对于上级法院为了拓展管理的深度，设置的部门较多，基层人民法院对于综合管理职能可以安排专人负责，对口联系，不必强调上、下级法院之间职能部门的一一对应。如基层人民法院审判管理办公室完全可以对应上级法院审判管理办公室、审判委员会办公室、研究室、司法改革办公室、人民法庭指导办等部门。大综合部门有利于统筹协调各方面的工作，发挥集体的资源优势，避免单兵作战，精力过于分散。
三、优化审判业务部门与综合部门之间的关系
人民法院内设机构多了，必然涉及到部门之间的沟通与协调。因而，“需要优化综合管理部门职权配置，明确各综合管理部门的机构设置、职责范围和人员配备。优化审判业务部门与综合管理部门之间的职权配置，构建体现审判工作中心地位的司法资源配置结构，形成以审判管理为核心的司法管理体系。优化法院各部门内部的职权配置，根据各部门业务特点，明确部门内部各层级的工作职责，加强相互之间的监督制约和协调配合。”
[④]从组织结构的第三个关键要素看，组织结构应当包含一套系统，以保证跨部门的有效沟通、合作与整合。横向管理关系的沟通与协调是否需要单设一个部门？笔者认为不需要，如何解决这个问题？将三个综合性管理部门的负责人上提一级，三个办公室的主任分别由三名副院长兼任，每名副院长的职能都能涵盖所有业务部门。也就是在管理模式上，采取强矩阵结构，如图1所示。按照以上内部机构设置模式，基层人民法院的机构设置和内部管理的层级关系如下图3所示。
人民法院的内部机构设置和管理只有采取以上模式，才符合组织结构的第三个关键要素。众所周知，管理与被管理永远是一对矛盾。虽然，在某一个单位、某一个时间段内，可能因为管理者业务水平、管理水平、个人魅力等因素，可能出现矛盾的激化或者弱化，但彻底根除这种矛盾是不可能的。笔者长期从事法院管理，对这种平级管理（管理者甚至在资历、职级等方面还不如业务庭长）的难度深有体会。平级只存在协调，不存在管理。当前的平级管理存在理论上的悖论。管理者只能落得个吃力不讨好的结局。
四、优化人力资源配置
在人员素质、结构相对固定的基础上，如何合理配置人力资源？笔者认为，人力资源配置方面，包括综合性管理部门与审判执行业务部门之间、审判执行业务部门之间两个层次。
综合性管理部门从事的是内部管理工作，不直接接触案件的审理和执行，因而，除审判管理办公室因其特殊的审判业务管理职能，可以配置1-2名审判人员外，其他部门完全可以配置不具有审判职称的人员。笔者认为，对于当前审判资源紧缺、案多人少的矛盾非常突出的今天，要尽一切可能将综合性管理部门具有审判职称的人员抽调一线。
在审判执行业务部门之间的人力资源配置上，笔者认为，审判工作应当偏重于业务素质，可以将审判业务骨干、审判精英调整充实到审理部门。而人民法院的执行权的性质实际上是一种行政权，具有行政权的特征，欧美许多国家在职权的配置上，将执行权划归行政机关。执行工作相对于审判工作而言，更偏重于政治素质、身体素质，工作的性质决定了执行人员需要雷厉风行、起早带晚、连续作战。
目前，军转干部的接受与安置，也是一项政治任务，是由我国国情决定的，人民法院也要正确对待军转干部安置工作。充分利用军转干部政治素质硬、纪律作风严、身体素质好的优势，可以将军转干部安置到以下部门：一是司法警察部门，二是执行工作部门，三是非审判部门中的行政管理和党务人事管理部门。现实中，军转干部安置到司法警察部门的居多，多从事的辅助性工作，笔者认为，其中具有审判职称或具有法律专业知识的，完全可以到执行部门。笔者自己还是书记员时，就直接参与过执行工作。
五、畅通人员出口渠道
在所有党政机关中，人民法院的工作压力是比较大的。每一个编制都非常宝贵，好钢要用在刀刃上，对于不适合于人民法院工作的人员，可以畅通出口渠道，如向其他国家机关、事业单位转，甚至予以辞退。
基层法院在现有司法资源的基础上，可以尝试以下途径：
一是调整、充实一线审判人员。巧妇难为无米之炊，人的因素永远是第一位的。最高法院和江苏法院案件质效指标评估体系中，均有法院人均结案数、审判人员人均结案数两个指标，以说明法院、法官整体审判工作实力和审判效率。实际上，审判人员并不等于审判一线从事审判工作的人员。只有加强法院人员分类管理，将具有审判职称的人员尽可能地调整、充实到审判一线，努力将审判人员与一线从事审判工作的人员之间的比例缩小，才能保证有最基本的法官从事审判工作。
二是深化执行机制改革。执行机构内部的裁执分离是实现法院内部监督的有效机制，江苏高院也要求执行机构内部必须实行执行实施权、执行裁决权的分离。应当肯定，监督机制是有效防止权力腐败的保障。但是，在法院内部，执行局与审判庭之间的横向关系尚未彻底解决，主要表现在执行权的行政权属性和裁决权属性未通过机构的合理配置而有效分离。有的法院尽管把执行实施权和裁决权分别由不同的人员行使，但裁决机构仍设在执行机构中，也就是执行机构行使裁决权，这与“审执分离”也是矛盾的。另一方面，对基层法院来说，执行中需要裁决的事项较少、工作量较小，在执行局内部单设合议庭，专司执行裁决事项，又造成人力资源的浪费。我们认为，可以在其他庭，比如审监庭或行政庭内部设立相对固定的合议庭，兼司执行裁决事项。
三是实行审判工作与辅助性工作的分离，确保法官有足够的时间和精力从事审判工作。从工作量上分析，自1999年以来，全国各级法院虽然都实行了审判长、独任审判员选任制，实际上法官助理很少，而且，法官与法官助理之间的主辅分离并未改革到位。法官除了开庭必须使用书记员记录外，从发传票、草拟、打印法律文书、主持当事人调解或证据交换，直至装订卷宗、案件信息输入等都是法官自己做；法官除了参加必要的政治业务培训外，还要参加各种会议乃至创建卫生城、上街扫马路等等。据笔者调查，法官真正用于审判案件的时间大约占全部工作时间的二分之一。因而，充分利用有限的司法资源，需要为法官减负。
【作者简介】
陆开存，江苏省扬州市邗江区人民法院。
【注释】
[①] 严进编著《组织行为学》，北京大学出版社2009年4月第一版，第334页。
[②] 2009年3月26日，江苏省高院公丕祥院长《在全省法院司法改革指导委员会第六次扩大会议上的讲话》。
[③] 2009年4月23日，参见《江苏法制报》C版。
[④] 2009年3月26日，江苏省高院公丕祥院长《在全省法院司法改革指导委员会第六次扩大会议上的讲话》。
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