一、公民参与权的基本涵义
党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”为了扩大人民民主，保证人民当家作主，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2009年4月13日，国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划（2009—2010年）》，提出坚持以保证人民当家作主为根本，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，着力保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。计划的第二部分是“公民权利与政治权利保障”，其第六点详细介绍了从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障公民的参与权的计划。
《布莱克维尔政治学百科全书》把政治参与界定为:“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动”。 [1](P563)公民政治参与是现代政治民主的核心。“公众参与是影响政治发展的重要渠道，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。” [2](P67)公民广泛的政治参与可以保证公职人员的产生及其行为沿着“民意”的方向前进，有助于强化公共政策的合法性，实现决策的科学化和民主化。
参与权是公民的基本权利。公民的基本权利可以根据他们与国家的关系的类型进行分类。耶律纳克（Jellineck）认为，第一类权利属于“消极状态”的权利，是“自由权”（droits-libertés），可称之为“防卫性权利”；第二类属于“积极状态”的权利，反映了个人参与国家的运作过程，可称之为“参与权”（droits-participation）；第三类权利要求国家作出肯定的行动，属于“肯定状态的权利”，可称之为“权利债券”（droits-créances）；第四类权利是要求国家予以担保的那些权利，可称之为“权利保障权”（droits garanties）；最后，作为权利的基础，“平等权”（droit à l’galité）寻求国家以同样的方式对待全体个人，并且国家应保证每个人将得到平等对待。 [3](P93)
我们认为，公民参与权就是指公民通过国家不断创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。公民参与权是一类权利，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等等。
与公民参与权密切联系的一个概念是参政权。日本学者芦部信喜认为，参政权是国民参加国家政治的权利，又称为参与国家的自由，服务于自由权之确保。具体说来，虽以选举权、被选举权为代表，但广义上也包括宪法修改的国民投票和最高法院法官的国民审查，另外还包括担任公务员的资格。 [4](P72)台湾学者许育典认为，最狭义的参政权指选举权、罢免权、创制权、复决权和被选举权；狭义的参政权在此基础上还包括应考试、服公职权；而最广义的参政权还包含言论自由在内。 [5](P286)我国有学者认为，参政权是指公民依法参与国家生活的自由度。这里的“国家生活”主要指政治生活，由此参政权一般被称为政治权利和政治自由。参政权概念包含三层含义：（1）公民有依法享受国家生活的权利；（2）公民有依法参与国家管理的权利；（3）公民有依法监督国家机关及其工作人员活动的权利。 [6](P42)我们认为，公民参与权与最广义的参政权的内涵相近，而参与权的概念表述更加名实相符，即不仅在政治生活领域，在社会生活的其他方面，公民都可以积极参与。
公民参与权的法律属性体现在以下方面：（1）参与权是一项基本人权；（2）参与权的权利主体具有广泛性。任何公民，不分民族、种族、宗教信仰、教育程度，都可以行使参与权，但是，人身自由受到限制或被剥夺政治权利的人，其参与权的行使将受到限制；（3）参与权的行使必须通过合法途径；（4）参与权的义务主体主要是国家。国家通过经济、文化和民主法治建设，不断创造各种合法途径，满足公众日益增长的参与公共事务的要求。
权利是为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或精神利益。 [7](P245)在现代社会，主观的权利只有通过法律的确认和公权力的保障才能得以实现。从权利保障的层次来看，包括宪法保障和一般法律的保障，其中宪法保障的模式又包括两大类，即绝对保障模式和相对保障模式、直接保障模式和间接保障模式。 [8]从实践的层面来看，权利的法律保障也可以分为权利的形式保障、实体保障和程序保障三种形式。 [9]公民参与权也需要通过这种多层次的法律保障才能真正得以实现。
二、公民参与权保障的必要性
（一）保障公民参与权体现了人民主权的宪法原则
我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”随着政治体制改革的推进，我国人民行使当家作主权力的形式和途径也越来越丰富，保障参与权的行使，就是坚持人民主权的宪法原则。
保障参与权也体现了参与式民主的要求。1970年,美国政治学家卡罗尔·佩特曼出版了《参与和民主理论》一书，系统阐述了其参与民主（participatory democracy）理论，佩特曼认为“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行,都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。” [10](P36)参与式民主被认为可以弥补当代自由主义民主的不足，纠正代议制民主精英主义的倾向，同时也是向直接民主的回归。参与式民主的最新发展是“协商民主”（deliberative democracy）,协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。 [11]参与最为直接地体现了民主，保障参与权体现了民主的要求。
（二）保障公民参与权是政治文明建设的应有之意
2004年我国再次修改宪法，第18条宪法修正案提出“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。广泛、自觉的政治参与是现代政治文明的本质特征，一国公民政治参与程度的高低是政治文明发展程度的重要标志。政治文明的重要内容是民主法治建设，参与权作为一项基本人权，在建设法治国家、建设政治文明的历程中，将发挥十分重要的作用。
（三）保障公民参与权是落实人权公约义务的迫切要求
联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第21条规定:“（一）人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利；（二）人人有平等机会参加本国公务的权利；（三）人民的意志是政府权力的基础，这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名或相当的自由投票程序进行。” [12](P963)
1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》〔1〕第25条也规定每个公民应有下列权利和机会:“（甲）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（乙）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；（丙）在一般的平等的条件下，参加本国公务。” [13](P978)因此从履行公约义务的角度来说，加强对参与权的法律保障也是必须的。
（四）保障公民参与权是风险社会治理的客观需要，是走向善治的必要途径
1986年,乌尔里奇·贝克出版了德文版《风险社会》一书,首次使用了“风险社会”这一概念，并提出了风险社会的理论。这一理论准确地描述了现代社会的发展轨迹，很快风靡全球。这一理论认为，在后工业社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量，“财富-分配”社会的社会问题和冲突开始和“风险-分配”社会的相应因素结合起来，并且最终风险分配的逻辑将统治财富分配的逻辑，社会中充斥着各种以不确定性和无法计算性为特征的社会风险，如自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等。 [14](P17)有学者指出，当一个社会具有“风险导向”时，势必伴随着做出有风险性的决定的人们与承受风险影响的人们之间乖离的现象，同时也经常发生起因于对风险程度的不同评估的纠纷，例如振兴产业政策与防止公害政策之间的冲突，或者医患关系的紧张。尤其是在决策过程不透明、群众参与不充分的场合，进行风险选择的决定者与决定的被影响者之间很容易产生矛盾——决定者犯错而逍遥，被影响者无辜而遭殃，如此不公的结局当然要让被影响者对决定者抱有强烈的不安、不信以及不满。这样的抵触情绪又会反过来大幅度加大决定者的风险、减少公共选择的正当性，在某些场合还会诱发被影响者的抵制行为乃至大规模的群体冲突，导致社会秩序的危机和政府紧急事态，助长卡尔·施密特式的决断主义倾向，同时也进一步助长对决定者的置疑或挑战。 [15]
的确，当我们面对SARA、甲型H1N1流感等系统性风险时，公共治理如果缺少了公众的参与和配合，其运行效果必定大打折扣。在这方面，2008年的“孟连事件”是一个沉痛的教训：云南孟连县胶农无法充分参与纠纷的解决，缺乏制度化的表达渠道，地方政府在处理双方利益纠纷时，方法和手段不当，在当地群众中产生了对政府的严重不信任。最终，2008年7月19日当警察去当地执行任务时，发生了胶农与警察的激烈冲突，造成2名群众死亡、15名群众和40多名民警受伤的惨剧。 [16]
另一方面，现代政府工作的重心正在从统治（Government）走向治理（Governance），从善政（Good government）走向善治（Good governance）。治理与统治在管理过程中权力运行的向度是不同的。政府统治的权力运行方向是自上而下的，治理则是一个上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事物的管理。 [17]要实现善治，就必须倾听公众的意见，让公众参与治理，这就需要充分保障公民的参与权。
三、我国公民参与权保障的现状
随着法治建设进程的推进，保障公民参与权的现代法治理念及其规则越来越多地体现在我国立法、执法、司法领域等各个方面。
（一）立法领域
2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过各种途径参与立法活动。”为了保障这一原则，《立法法》规定立法当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式（第34条）。重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构（第35条）。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见（第90条）。
实践中，2005年7月，全国人大常委会公布《中华人民共和国物权法（草案）》面向全国征求意见，收到了1万多条意见。2006年3月20日，全国人大常委会公布备受关注的《中华人民共和国劳动合同法（草案）》，面向社会广泛征求意见，在一个月的时间内，就收到近20万条的意见。2008年4月20日，全国人大常委会公布《中华人民共和国食品安全法（草案）》面向全国征求意见。可以说，“开门立法”的趋势越来越明显。
公民向立法机关提出审查建议的实践也已展开。2003年孙志刚事件披露后，受到社会各界的关注。5月14日，俞江、腾彪、许志永三位法学博士以普通公民身份向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。国务院总理温家宝于2003年6月20日签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，自2003年8月1日起施行，同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。在收容遣送制度的迅速改革中，公众参与的作用功不可没。2007年12月4日，包括著名学者江平、茅于轼在内的69名专家学者联名向全国人大常委会和国务院提交公民建议书，要求对劳动教养制度进行违宪审查，立即废除劳动教养制度，也引起了巨大的反响。 [18]公众更加广泛地参与立法，将发挥越来越重要的作用。
（二）行政领域
2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定在行政法规和规章的制定过程中可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取公众的意见。
除了行政立法领域公众可以广泛参与外，在我国，公众还可以参与行政程序，维护自身的合法权益。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《行政处罚法》还首次在我国引入听证制度（第42、43条），为相对人参与行政程序、充分表达意见提供了制度化的平台。1998年5月1日起施行的《中华人民共和国价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”这一主动听证的规定为扩展听证范围、扩大公众参与开拓了更为广阔的空间。
在部门立法中，保障公众参与的规定也越来越多，其中以环境法为代表。2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》规定了环境影响评价的公众参与权，第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”2006年2月22日，国家环保总局又发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,对涉及公众参与权的公开环境信息、征求公众意见、公众参与的组织形式等问题详细加以规定，进一步完善了我国环境决策中的公众参与制度。事实证明，在圆明园湖底铺膜事件、怒江水电开发、厦门PX事件 [19]等重大环境问题的解决过程中，公众参与都起到了非常重要的作用。
（三）司法领域
在司法方面，公民的司法参与权表现形式多样，主要包括诉讼参与人的司法参与权、纠纷解决者的司法参与权、司法监督者的司法参与权。〔2〕 [20]
我国的三大诉讼法规定了当事人广泛的诉讼权利，包括起诉、应诉、提出管辖权异议、申请回避、提供证据、提起反诉、上诉、申请证据保全和财产保全、请求调解、自行和解、放弃或变更诉讼请求、申请执行等等。当事人可以通过行使诉讼权利，参与诉讼过程，对诉讼结果的产生施加影响，维护自身的合法权益。
另一方面，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，为保障公民依法参加审判活动，促进司法公正提供了制度支持。
2003年9月2日,最高人民法院通过“中国法院网”和《人民法院报》,公布《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》（征求意见稿），向社会公开征求意见。此后很多司法解释的征求意见稿先后公布，公开征求意见，使公众可以参与司法解释的制定。〔3〕在总结经验的基础上，2007年3月23日,最高人民法院发布《最高人民法院关于司法解释工作的规定》,其第10条明文规定“有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议”是最高人民法院制定司法解释的立项来源。第17条规定：“起草司法解释，应当深入调查研究，认真总结审判实践经验，广泛征求意见。涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释，经分管院领导审批后报常务副院长或者院长决定，可以向社会公开征求意见。”〔4〕 [21]
在司法监督方面，2003年最高人民检察院颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》,人民监督员制度开始在检察机关中试行。
舆论监督方面，这几年发展尤为迅猛。2009年6月16日，湖北巴东县人民法院宣判，邓玉娇故意伤害罪名成立，但属于防卫过当，综合其有投案自首情节和限制刑事责任能力，对其免予刑事处罚。在邓玉娇案中，公众进行了热烈的讨论，多位律师提供了法律援助，案件的处理被认为是民意的反映。而在刘涌案、彭宇案、许霆案、杭州胡斌闹市飙车案、云南“躲猫猫”事件、周正龙假华南虎照片案、山西“黑砖窑”事件、成都孙伟铭案等在内的一系列热点案件中，公众都在以自己的力量推动着事件真相的调查，舆论监督对于案件的公正处理也起到了非常重要的作用。〔5〕 [22] [23]
2009年3月26日，最高人民法院公布《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》，人民法院司法改革的主要任务之一就是健全司法为民工作机制，建立健全民意沟通表达机制是其中的重要内容：“健全科学、畅通、有效、透明、简便的民意沟通表达长效机制，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。完善人民法院与人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士、广大人民群众、律师、专家学者等的沟通联络机制。进一步完善人民法院领导干部定期深入基层倾听民意的机制，及时了解人民群众的司法需求。研究建立人民法院网络民意表达和民意调查制度，方便广大人民群众通过网络渠道直接向人民法院提出意见或建议。建立健全案件反馈和回访制度，及时了解人民群众对审判和执行工作的意见或建议。完善对人民群众意见的分析处理和反馈制度。完善社会舆情汇集工作机制，妥善解决司法工作中涉及民生的热点问题。”这为公民在司法领域行使参与权描绘了新的前景。
四、当前公民参与权保障存在的主要问题
总的来说，在我国，保障公众的参与权越来越受到国家和社会的重视，在制度建设方面也取得了丰硕的成果，但也应该看到，参与权的保障还存在很多不足，需要从宪法、法律等多个层面加以完善。
（一）公民参与权的宪法保障不足
如前文所述，在我国宪法第2条、27条、41条等条文中可以推出参与权的内容，但宪法并没有集中、明确地规定参与权。（1）宪法第2条虽然规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。但是这里的“管理”一词能否包含当前包括提出建议、参加听证、参与民意调查等形式多样的参与形式？（2）宪法第41条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。但是这里并没有明确批评和建议的提出时间，而这种批评、建议如在事后提出，就仅仅起到监督的作用，不能起到集思广益、事前预防的作用。因此从明确性上来看，宪法的规定尚显不足。
（二）公民参与权保障机制缺乏刚性
当前有很多法律法规规定了公众参与的各种形式，但是其规定普遍缺乏刚性，因此公众参与往往被作为制度创新大力宣传，却难以持久、制度化地存在。
在这方面，听证是一个典型的例子。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等仅仅规定听取意见“可以”采取座谈会、论证会、听证会等形式，但是都没有硬性要求，没有规定听证会代表如何遴选、听证意见如何处理等操作规程，也没有规定未进行听证的法律后果，结果造成听证程序成为随意取舍的环节。
2005年9月27日，全国人大法律委员会、全国人大财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京举行个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会。最终，法律草案原本拟定的1500元减除费用标准进一步调高至1600元。这是全国人大历史上第一次也是迄今为止唯一一次立法听证会，成为立法民主化的标志性事件。但是，随后在2007年6月29日和2007年12月29日（原有的1600元减除费用标准被提高至2000元）两次修改《个人所得税法》的过程中，都没有再进行立法听证。
再来看行政程序中的听证。2002年1月12日，部分旅客列车票价实行政府指导价方案听证会在北京举行，调价方案获原则性通过。这是我国铁路客运定价史上的第一次听证会，也是自《政府价格决策听证暂行办法》实施以来，国家计委主持召开的第一个全国性公开听证会。但是，2003年，铁道部宣布该年度春运涨价沿用2002年听证结论，原因是“召开一次听证会所得出的结论可以在同类状况下适用较长时间”。2005年，铁道部相关负责人表示，自2002年铁路票价听证会之后，2003年、2004年的票价上浮均沿用了2002年的听证结果。2002年由国家发改委举行的那次听证会不仅仅是针对某一年的春运来进行听证，而是对包括春运、暑运以及五一、十一节假日期间建立一种票价浮动机制，不能表示每年春运都要专门进行价格听证会。2009年3月23日，北京律师董正伟向铁道部发函申请铁道部公开动车组火车票的定价程序、科学依据以及听证计划安排。铁道部答复，动车组列车属于高等级软座快速列车。按照2001年《国家计委关于公布价格听证目录的通知》规定的价格听证目录，有关铁路旅客票价的内容为“铁路旅客运输基准票价率”。按这个通知，动车组列车车票定价不在听证范围内。 [24]
为什么听证可有可无？为什么价格听证“一听就涨”？可以看出，作为公众参与重要形式的听证制度，缺乏硬性的程序规定和法律责任，其实施效果自然大打折扣。
（三）公民参与权保障的制度体系尚待完善
1.信息公开制度建设尚待完善。信息公开是参与权行使的前提，如果公众不了解事实真相，就无法参与，或者不免心怀揣测，不能理性地行使参与权。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施，这是我国在信息公开立法中的重要成果，影响深远。但也应该看到，《政府信息公开条例》在法律位阶上仅属于国务院的行政法规，效力层次有限。从一年多来的实践情况来看，由于公开的标准不明确，保密的事项太多，实施效果不佳。如黑龙江省2009年4月20日召开2009年全省环境执法暨应急管理工作会议，邀请10余家媒体参会，而对哪些企业仍在违法排污等情况却一概“保密”。黑龙江省环保厅一位负责接待媒体的工作人员说，那些材料是内部保密资料，不能让记者知道。 [25]上海律师严义明向国家财政部和发改委申请公开财政预算和决算的信息和四万亿经济刺激计划进展情况，也被告知不宜对外公开。 [26]在这样的背景下，就不难理解这样的情景了：江门市人民政府办公室通过其官方网站发布了《2008年政府信息公开工作年度报告》，据年报披露，市政府办公室2008年共接收政府信息公开申请1宗，未收取申请人任何费用，也未收悉因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的案件。 [27]在这种情况下，很难保障公众的充分参与。
2.保障参与权的一些重要法律尚付阙如，比如《新闻法》、规范结社自由的法律规范等，使社会公众在这些方面行使参与权缺乏依据。
3.现有的部分法律法规也亟待完善。比如《选举法》仍然规定在分配全国和地方各级人大代表名额时,按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配，这直接导致了农村人口不能和城市人口享有平等的选举权。
（四）公民参与权的法律救济渠道不畅
无救济即无权利。当前参与权的行使不够充分的一个重要背景就是当参与权受到侵犯时，缺少畅通的救济渠道。
参与权作为一项基本权利，除规定在宪法上以外，也在行政法、诉讼法等部门法上进一步具体化，因此，对于参与权的救济也就包括宪法救济、行政救济、民事救济等方式，其中，宪法救济和行政救济是主要的救济方式。
当前，我国面临的主要问题是完善符合中国国情的司法审查制度。“司法审查”,在宪法的意义上说，是指由司法性质的机构对立法、行政决定有时还包含某些政治行为和普通法院的判决的合宪性审查，以美国普通法院对法律的合宪性审查和德国宪法法院的全面审查制为代表。在行政法的意义上说，是指法院对行政行为的合法性审查。 [28]
而在我国当前，一方面，从行政法的意义上来看，虽然《行政诉讼法》已颁行多年，《政府信息公开条例》等也规定了行政诉讼的救济渠道，但目前抽象行政行为仍没有纳入行政诉讼的受案范围，现行的审查范围有限的行政诉讼制度，在实践中的困境也有目共睹。另一方面，我国尚未建立真正意义上的宪法诉讼制度，〔6〕 [29](P39)作为公民基本权利的参与权不能通过宪法诉讼的方式加以救济，也影响了公民参与权的有效行使。
五、进一步完善公民参与权的法律保障
（一）加强公民参与权的宪法保障
从宪法保障的形式来看，在我国这样一个成文法国家，应当由宪法直接对参与权的保障进行规定。这在有些国家的宪法里也是有先例的，比如1993年的《俄罗斯联邦宪法》在第二章“人和公民的权利与自由”部分的第32条第5款就规定“俄罗斯联邦公民享有参与行使审判权的权利”。 [30](P232)
如前文所述，我国宪法的现有规定过于原则，不足以充分保障参与权。因此，可以在《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”部分明确规定“公民享有通过各种形式依法参与公共事务的决策、管理、实施和监督的权利。”这一表述也说明我国公民参与权的宪法保障主要采取一种相对保障的模式，即允许其他法律对参与权的具体行使进行规范，这也使参与权的保障可以随着时代的发展不断发展、完善。
（二）尽快制定和完善相关立法，增强制度刚性，为充分保障公民参与权构筑完整的制度体系
首先要加快信息公开立法。当前信息公开实施效果不佳的一个重要原因是规范依据不足，作为行政法规的《政府信息公开条例》与作为法律的《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国档案法》在保密事项、公开程序等方面的关系没有理顺。制度完善的工作已经开始进行，2009年6月22日召开的十一届全国人大常委会第九次会议上，《保密法》修订草案首次提交立法机关审议。但与社会各界的广泛期待不同，此次法律修订重心在于强化保密管理、严格保密责任，而如何确定国家秘密与政府信息公开之间的边界，如何解决《保密法》落后导致的妨碍透明政府建设和公民知情权保障等问题，并不是此次修法的重点。 [31]因此，在《政府信息公开条例》的基础上，我国还应当尽快制定《信息公开法》，以这一特别法协调法律规范之间的关系，保障公众的知情权，为公民参与权的行使创造条件。
近年来，研究如何制定《行政程序法》成为学术界的热点，2006年以来，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研，但《行政程序法》的制定仍未列入2008年10月29日公布的十一届全国人大常委会立法规划。我们认为，制定《行政程序法》的理论准备已经充分，立法应当加速，通过《行政程序法》的具体规定，依法保障当事人参与行政程序，充分行使参与权。
另外，现行不利于参与权充分行使的法律法规要及时修改。这方面的努力已经开始，比如《国家人权行动计划（2009—2010年）》提出完善人民代表大会制度，修改《选举法》，完善选举制度，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
除了立法，增强制度刚性，确保制度实效同样重要。对于应该吸收公众参与的事项，法律法规应当明确、具体地规定公众参与的模式、程序，并以严格的法律责任作为保障，这样才能使公众的参与落到实处。
（三）大力推进社会组织的发展，更好地保障公民的参与权
个体的力量是有限的，要想充分参与公共事务，在很多情况下，分散的个体需要组织起来，通过社会组织发出自己的声音。通过社会组织行使参与权，通过组织内部的自治程序、民主程序整合不同意见，也有利于理性参与、有序参与。
我国宪法第35条明确承认公民有结社自由的权利，国务院在1998年制定了《社会团体登记管理条例》,以具体落实和细化对公民结社自由的保障。为了规范民办非企业单位的登记管理，国务院在1998年制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。为了规范基金会的组织和活动,维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益,促进社会力量参与公益事业,国务院又于2004年制定颁布了《基金会管理条例》。
但是，目前中国社会团体立法还存在很多问题，比如《社会团体登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件”。因此社会团体的设立采取的是双重许可制，即首先需要取得业务主管单位的审查同意，然后再去民政部门办理社会团体登记，这就使社会团体的合法成立非常困难，很多民间组织长期处于“非法”状态，或者以工商注册的形式获得合法性证明（代价是不能够享受非营利组织的免税待遇），而极少数取得合法身份的民间组织也面临各种困难。 [32]
因此，我国应当尽快制定《社会团体法》，以法律的形式规范并保障结社自由的行使，取消现行的双重许可制，适度放宽社会组织的成立条件，使公民能够更方便地组织社会团体，通过社会团体更加积极、有效地行使参与权。
（四）完善适合中国国情的司法审查制度，为公民参与权的行使提供充分的法律救济
完善适合中国国情的司法审查制度，首先要完善行政诉讼制度，在正在进行的《行政诉讼法》修改中，应当扩大行政诉讼的受案范围，将规范性文件纳入司法审查的范围，延长起诉期限，充分保障相对人的行政诉权。实践中，很多法院对涉及地方政府或社会影响较大的案件往往顾虑重重，不敢受理，因为法院在人财物等方面仍依附于地方，法院的地方化严重影响了行政审判的开展。因此我国迫切需要改革现行的行政审判体制，建立起相对独立的行政法院系统， [33]用制度排除各方面的干扰，使行政诉讼制度在保障公民的参与权方面更好地发挥作用。
另一方面，我国要建立适应我国国情的宪法诉讼制度，在法律缺乏规定或现行规定不足以保护公民基本权利时，对公民的宪法性权利提供直接救济，为公民参与权的行使提供最具权威的、终极意义的保障。
1.黄学贤，苏州大学王健法学院教授，法学博士，博士生导师；2.齐建东，苏州大学王健法学院博士研究生，中国矿业大学文法学院讲师。
