到2000年，我国要初步建立起与社会主义市场经济相适应的投资体制框架。今后，国家对投资主要实行以间接方式为主的宏观调控，其中的重要方面即通过法制手段进行投融资管理。而作为投资领域中的一部基本法-固定资产投资法，至今尚未出台，笔者拟结合我国投资体制改革的实践，对其体系作出设想和分析。

　　一、投资法的基本原则

　　第一，投资总量平衡，并保持投资适度增长的原则。投资规模与增长速度合理与否应从国民经济发展的首要目标及参数，如总供求平衡、经济增长率、通货膨胀和部门间发展的协调来评判。第二，投资结构合理的原则。合理的投资结构应与我国的资源结构相适应，而且与需求结构相适应，还应实现产业部门间的关联协调，最后，还应符合产业结构成长规律。第三，投资布局合理化的原则。投资布局分为区域投资布局和行为投资布局，前者应遵循公平与效率相结合，地区间合理分工与地区内综合发展相结合、集中与分散相结合的原则；而后者应遵循区位指向原则、完全换算费用原则、比较优势原则。第四，投资项目责任制强化的原则。实施“企业法人投资责任制”，要求一切经济性基本建设大中型项目由具有全部法人财产权的企业法人对策划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产保值增值全过程负责。第五，提高投资效益原则。应同时注重对投资的经济效益、生态效益、社会效益的考察。社会效益是投资效益的最高标准和最终目的。以上五个原则密切相联，相辅相成，提高投资效益原则为其中的核心原则。

　　二、投资主体

　　投资主体，是指对投资资金拥有所有权或者经营管理权，对投资项目有决策权，对投资所形成的固定资产有收益权，并因此承担投资的法律责任和经济风险的法人和自然人。投资主体按照管理的层次不同，可分为政府投资主体，企业投资主体及个人投资主体。（注：钱从龙主编：《投资学概论》，中国财政经济出版社，1996年第1版，第55页。 ）第一，政府投资主体。其中，中央政府投资主体，掌握大中型项目审批权并对国家基本建设基金和银行计划内贷款有绝对支配权，仍是起主导作用的投资主体。而地方政府投资主体在全民所有制单位的投资中，地方投资的项目总规模也不断扩大。即使是中央项目，地方政府也要“拼盘”投入相当比例的资金。在国家宏观管理下，发挥地方政府作为投资主体的作用就是要使它具有一定的融资权。第二，企业投资主体。其必要条件有三：具有投资决策权，融资权和自负盈亏能力与机制。归结为一点即应拥有独立的法人财产权，包括投资的实际占有权、使用权、处置权和收益分配权。第三，个人投资主体。国内自然人，凡是符合投资主体要求的，均可参加投资活动。

　　三、各类投资主体的投资范围

　　第一，政府投资主体的投资范围。根据我国国情，政府特别是中央政府的投资领域应包括：（1）“市场失灵”的投资领域。（2）适于大规模区域开发，少数需要巨额投资且建设周期长、收益低的基础产业项目，如基础原材料、能源、农业以及新兴产业，重要科技攻关和推广运用项目的建设。（3）为加快落后地区经济发展， 提高那里人民的生活水平而对落后地区建设进行的扶持和发展。（注：邱华炳、刘瑞杰：《论我国政府投资的理论创新与职能转换》，载《投资研究》1997 年第1期，第22页。）1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）将投资划分为竞争性项目投资，基础性项目投资与社会公益性项目投资。随着市场经济体制的建立，政府应从竞争性的公益项目中退出，对于非竞争性的基础设施项目和一般道路、大型防洪水利设施和落后地区经营开发，其投资主体仍是政府，但是政府也应从这类项目的具体实施中退出，第二，企业投资主体的投资范围。根据《决定》，企业可以投资于纯竞争性的项目，如工业（不含能源）、建筑业、商饮、供销及仓储业；房产、公用、服务及咨询业；金融、保险及其它行业。还可以投资于科技、文化、教育、卫生、环保和广播电视等领域的竞争性公益项目，以及诸如高速公路等竞争性基础项目。（注：邱华炳、刘瑞杰：《论我国政府投资的理论创新与职能转换》，载《投资研究》1997年第1期，第22—23页。）第三， 个人由于其投资规模小，范围较窄，对此不作具体划分，一般从事竞争性项目的投资。

　　四、投资决策

　　第一，决策主体。应当由人民代表大会对政府投资进行决策、监督、审查。具体而言，人民代表大会应下设专门的政府投资审查委员会或在人大财经委中内设一个专门的投资审议委员会负责该事务。该委员会由经济专家、新闻单位工作人员、法律专家等组成。采用公司制的企业法人，其投资决策权归公司的股东会或股东大会以及董事会。第二，决策层次。竞争性项目投资由企业自主决策，基础性项目由各方参与投资建设，共同决策；社会公益性项目，根据中央与地方权限，由各级政府通过财政统筹安排，报同级人大批准。第三，关于政府投资计划的决策约束。政府投资计划的核心是投资预算，由政府提出，经同级人民代表大会审核批准，即具有法律效力，必须执行。第四，投资审批权。要改革传统的审批制，对于竞争性项目一律改成实行登记备案制，不再进行审批，对垄断性、公益性、基础性项目实行由专家评议的审批制。

　　五、投融资机制

　　第一，政府投融资机制。首先，建立政策性投融资体系。1994年我国已经分别设立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，旨在为基础性项目建设建立稳定的资金来源。政府主要间接通过政策性银行来发放投资贷款。它们之间是委托与被委托发放贷款的关系。1995年5月国家开发投资公司成立， 这是国有独资政策性投资机构，其任务在于对国家确定的政策性项目进行参股、控股投资，实现国有资产的保值增值，并成为国家实施宏观调控的手段和工具。其次，完善政策性投融资体系功能。应当扩大邮政储蓄，利用证券法规范好证券市场，积极利用证券市场筹集资金；同时利用政策性投资优化产业组织结构。再次，完善政府内债投融资机制。即扩大国债投融资规模，改革国债的发行与流通体制。最后，完善政府外债投融资机制。要尽量减少政府多头对外举债，逐步提高商业银行和企业外债的投融资规模。第二，企业投融资机制。主要通过产业扶植政策、税收政策、财政补贴、信贷优惠等引导企业重置投资和新增投资；加强金融监管，通过货币政策手段间接调控企业向银行融资的规模。

　　六、投资的监管

　　第一，投资程序管理。根据《国家计委关于基本建设设计工作管理暂行办法》、《国家建委关于设计文件的编制和审批办法》以及《建设工程招标投标暂行规定》、《建设项目（工程）竣工验收办法》等文件的规定，现行的建设程序包括项目建议、可行性研究、项目设计、项目施工、竣工验收等几个阶段。（注：漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社，1998年11月第1版，第294页。）第二，关于建设项目的招标投标。（1）招标发包。 项目的可行性研究报告或项目建议书批准后，项目法人或项目建设单位应持有关文件资料向有关的交易管理机构申请发包登记。单位建设项目必须整体一次发包，不得肢解发包。招标决策组织应当组建评标专家组，制定合法有效的公平招标程序。（2 ）投标承包。依法成立并具有相应资质条件和经营范围的单位，不受行业、地区的准入限制，均可申请参加公开招标。投标书与法律、法规、招标文件规定的主要内容和格式不符或逾期递交的无效。（3 ）发包承包代理。工程咨询单位应当严格按照有关法律、法规及委托代理协议，行使招标和投标代理权，代理权不得转让。（4）决标签约。 评标专家组应当在有关交易管理机构的监督下，向招标决策组织提出评标报告，推荐一个中标单位和一个备选中标单位。然后，招标决策组织按约定的方式从中择优确定中标单位，提出决标报告，再报有关交易管理机构核准。决标通知书发出后，招标单位与中标单位应当在招标文件约定时间内签订合同，中标单位应当按约定交纳履约保证金或者提供银行保函。禁止工程承包单位转包工程；经发包单位同意，非主体工程可以分包，但分包总量不得超过合同总价的百分之三十。第三，投资规模管理。（1 ）计划指标控制。纳入国家指令性计划管理的投资包括：国家预算内基本建设投资，国家财政对技术改造的拨款，国家统借外资和银行贷款，用于国家重点建设和重点技术改造的建设债券，以及用这些投资安排的建设项目、项目投资额、新增生产能力、建设工期。（2 ）信贷资金调控。全面实施国有专业银行的商业化经营，用利率、法定准备金率、再贷款、公开市场业务等多种间接手段调控货币供求量。（3 ）项目审批制度。完善项目审批制度，同时要建立和完善项目备案登记制度。其基本内容可考虑：（1）所有建设项目，不论大小，不论所有制形式， 在提出项目建议之后的一段时间内，应向项目所在地登记机关提交一份备案报告（非特殊情况，登记机关不作批复）；在项目决定开工之前，应到项目所在地登记机关办理开工登记手续，登记机关只审查投资者的合法性和属于政府行政管理范围的各种批件是否齐全，对合格者颁发开工许可证。根据国家计委等部门发布的《投资许可证发放办法》的规定，凡在中华人民共和国境内进行的各种固定资产投资项目，都必须按规定领取投资许可证。（2）对未经备案登记的而擅自开工建立的项目， 应制定严格的惩罚办法。（3 ）项目备案登记机关应与投资宏观管理部门分开，至少应相对独立出来，避免影响投资宏观管理工作。（注：刘国光主编：《投资：主体多元化和方式多样化》， 中国财政经济出版社，1993年12月第1版，第232—233页。）（4）财政手段对投资规模的调控。国家建设性预算、综合运用税收政策、国家信用对投资进行调控。应当建立“国家投资信贷基金”制度，调控投资流向。第四，投资结构的调控。（1）战略产业。加强国家开发银行对战略主导产业的扶植， 加强财税制度对投资流向的调节。增加财政对基础产业和基础设施的投资。有选择地在基础产业放松关于外商直接投资控股的限制，由区域倾斜转向产业倾斜为主。（2）传统产业。利用产权交易市场， 对国有中小企业进行结构调控，增加国有资存量的流动性。第五，投资布局的调控。首先要遵循前述投资布局合理化原则。其次，改善中西部投资布局。完善规范的财政转移支付制度，将国民收入一部分补偿或支援经济落后地区，使区域经济差异控制在一定的范围内。建立专门支持中西部地区开发的政策性金融机构。制定一部分区域经济整制法，其中对落后地区开发的目标、步骤、资金投入、组织管理等重大问题作出相应的长远和近期规划。这方面，可以借鉴日本1950年制订的《国土综合开发法》的有关规定。第六，投资奖金管理。（1）拨改贷体制。 用拨款投资安排的建设项目，必须严格按国家计委、财政部、建设银行联合颁布的《关于调整国家预算内基本建设投资拨款改贷款范围等问题的若干规定（1985年12月）》的规定范围进行。用于拨款投资安排的基本建设项目的范围限于其中规定的非经营项目。对于上述项目以外的建设项目，则一律实行贷款制，并逐步建立法人投资和银行信贷风险责任制。（2 ）国家开发银行对投资资金的宏观调控。在国家计委、国家经贸委确定的用于政策性项目及配套工程的投资规模及贷款计划总量内，国家开发银行负责进行项目资金配置和贷款条件的评审。贷款利率由中国人民银行征求国家计委、国家经贸委、财政部和国家开发银行意见后确定。第七，投资所需物资、设备的管理。政府通过调控投资规模间接调控企业、个人投资所需的物资、设备的采购量。政府投资主体的投资所需物资与设备，可以采取政府采购的方式，即通过公开招标的方式，从众多的竞争厂商中择优，从而购买到质量、价格低廉的物资与设备。为此，应借鉴发达国家经验，制定《政府采购法》，建立和完善政府采购的监督管理体系。

　　七、违反固定资产投资法的法律责任

　　规定投资建设活动中违法行为的界限，以及各种违法行为应承担的责任形式。后者具体包括违反关于投资的范围、投资决策、建设程序、资金与物资的管理等方面的法律规定而应承担的法律责任。

　　李昭军