一、缓刑的法律基础和社会使命
(一) 法律基础
荷兰缓刑机构是非政府组织，虽然司法部给它提供财政支持，它仍然是一个独立的、拥有自己的管理结构和管理委员会的组织。荷兰法律中有关社团的法律法规都适用于缓刑机构，但荷兰的缓刑机构需要经司法部正式认证。条件是，提出申请的机构表示愿意承担司法部门所规定的工作。
财物关系在司法部和缓刑机构的关系中很重要，司法部为缓刑机构提供资金而后者执行具体的缓刑任务。缓刑工作的质和量由缓刑机构和司法部按年度协商确定，并且缓刑机构要按季度纳入“计划和控制体制” (Planning and Cont rolcycle ，这是荷兰财政控制机制，适用于所有使用国家财政资金的机构，笔者注) 。司法部规定的缓刑任务包括一定量化的社区服务令和社会调查报告。缓刑机构按照协商好的工作目标得到拨款，并在此基础上制定用人政策。司法部据此编制年度财政预算表，并在下一年度的预算分配中反映该笔预算的使用情况。
荷兰缓刑机构提供缓刑服务的法律依据是1995年的《缓刑法案》以及其他关于具体刑罚措施的法律中涉及缓刑的章节。其中，最重要的是荷兰《刑法》中有关社区服务令(为公共利益而无偿劳动的处罚) 条文； 对于社会调查报告和缓刑机构的其他任务荷兰《刑事诉讼法》中都有规定。《缓刑法案》明确了缓刑机构可以从事的活动及相应的资金需求。缓刑适用于任何一个犯人，无论他涉嫌何种罪名或者已经被判处何罪。缓刑机构负责执行成年犯的缓刑，儿童保护委员会负责18岁以下的未成年人的缓刑工作。
(二) 社会使命
荷兰缓刑机构的工作目标是，致力于有成效地帮助触犯刑法的犯人回归社会，从而预防他们重新犯罪。缓刑机构的三个核心任务是：(1)为司法部门提供社会调查报告和建议；(2)负责对犯人的指导和释后关怀；(3)负责社区矫正的组织和监督。社区矫正包括社区服务令，也包括替代监禁刑和作为附加条件刑特殊条件的其它刑罚替代措施。
1996年，缓刑机构制定了长期的战略目标，确定了缓刑的两大目标群体：(1)有改好动机或能被激发起改好动机的犯人；(2)引起社会混乱的累犯、惯犯。这意味着缓刑工作的目标重点针对青少年犯，一方面他们很容易重新犯罪，另一方面他们可塑性强，行为较易矫正。
二、缓刑机构的组织
荷兰缓刑机构由三个组织构成，司法部通过总办事处给它们分别拨款。这三个机构包括：
1.救世军的缓刑部门。诚然，救世军远不止与犯人打交道，只是它的一个专门部门从事缓刑工作。它的目标人群是身处多重困境的无家可归者和未成年人。救世军缓刑部门分设在两个行政区，有7个执行办公室，每年获得缓刑预算的10%左右拨款。
2.荷兰精神健康关怀组织(GGZ) 的缓刑部门。这个缓刑组织同样是一个独立的非政府组织的一部分。GGZ(Mental Health Care Organization Netherlands) 下属很多分支机构，主要针对公众的精神健康领域，尤其是有各种成瘾问题的特殊人群。它所负责的缓刑工作同样针对这些有心理依赖症的犯人群体，特别是由于酗酒、吸毒或者依赖其他物质而导致犯罪的犯人。GGZ在荷兰大约有50个办公室，其中有16个从事缓刑服务，每年得到缓刑总预算的20%左右。
3.国家缓刑机构(RN) 。国家缓刑机构是三个机构中规模最大的一个。救世军和GGZ目标人群之外的犯人就是它的目标人群。然而，有严重精神问题的犯人由RN来负责。它分得缓刑总预算的70%。除了RN的总部之外，它还设有五个地区分部和60多个叫做“单元”的地方办事处。地区分部和各个地方办事处都有各自的管理机构。一个“单元”大约有11～15名全职雇员。
RN总部属理事会管理模式，成员来自社会各阶层，其中司法部门的代表相对多些。机构所有的要事都由理事会决定，日常工作由理事会总经理负责，他同时是RN的总经理。五个地区分部的经理，GGZ和救世军缓刑机构的经理组成荷兰缓刑机构的管理层，理事会总经理领导这个管理团队。RN总部负责机构的行政管理，设有人力资源管理、财务管理、员工培训和政策开发等部门。总部的主要职责是给理事会总经理和分部提供咨询。
五个分部的管辖范围根据荷兰五个上诉法院的管辖范围来划定。每个分部设一位经理和一位副经理，有自己的政策研究人员和行政人员等。地方办事处按照警区来划分，有自己的经理。按照司法管辖权，荷兰分为19个司法省，每个省都有若干地方办事处(“单元”) 。地方办事处经理负责管理各自的“单元”，同时也负责管理同一个司法省内目标领域的缓刑工作。分部经理们之间的分工与合作也是如此。
荷兰的三个缓刑机构之间在协议的基础上开展合作，协议中包括对资金分配和工作量划分的规范。该协议制定于1995 年，随形势的发展进行修订。各缓刑机构的地方办事处具体负责监督犯人缓刑的执行。每个分部都设有一个“前门”负责接收缓刑犯，在此对该犯人作出初步评估并确定哪一个缓刑机构对他负责。
荷兰的职业缓刑工作者都是专业人士，他们都具有社会福利学方面的专业背景。缓刑机构也给它的工作人员提供内容精湛的业务培训，如荷兰GGZ 的工作人员都要接受关于如何与吸毒犯打交道的额外培训。1998年，荷兰从事缓刑服务的全职人员共有1900名，其中2/3是职业人士，其它为行政人员、辅助人员与各级经理。此外还有很多大量的兼职人员为缓刑机构服务。
三、不同刑事司法阶段的缓刑工作
(一) 概述
荷兰缓刑工作的目标体现在两个层面，一是促使犯人成功回归社会，二降低重犯率。由于缓刑机构工作的核心是根据不断变化的社会需求为犯人提供帮助和支持，他们大部分的日常工作在法律中并没有明确规定。减少重新犯罪的终极目的是通过帮助犯人建立和外部社会的关系来实现的，所以缓刑机构需要做大量工作帮助犯人寻找住所、找工作、接受教育和培训、促进和维持他与外部的社会关系等。这些在法律中都没有明文规定。只有本文前面所提到的《缓刑法案》是规范缓刑机构活动的专门法律。社区服务缓刑工作者需要遵循的程序和标准在《缓刑议定书》中有明确规定。
如果犯人或者犯罪嫌疑人愿意成为缓刑服务的“客户”，缓刑机构便就此举行一次专门会议，对与其犯罪有关的问题进行测评，然后根据得出的结论结合该犯人或嫌疑人的具体情况制定行动计划书。其中包括参加矫正方案、配合执行某种处罚等活动，以及缓刑的预期目标和实现目标的时间表。行动计划书定期接受评估，如有必要则及时修订。犯人(“客户”) 和缓刑机构都要在行动计划书上签字，这实际上成为他们双方签订的“合同”。
在荷兰，缓刑单独作为一种处罚从技术角度是不可行的，但是它和荷兰作为附加条件刑条件之一的“缓刑机构强制性监督”有相似之处。一般而言，法院在判处罪犯附加条件监禁的同时，还判处一定期限的无条件监禁。这里指的是，如果犯人在缓刑考验期内重新犯罪，他除了需要服满新罪所判刑期，还要继续服完原判刑期。附加条件刑还可能包含多项其他特殊条件，犯人违反其中任何一项条件就要被送返监狱服刑。除了附加条件刑，法院还可以判处社区服务令。这种处罚同样由缓刑机构负责监督执行，是缓刑机构的核心工作内容之一。
(二) 审前阶段
在审前阶段，缓刑机构的活动包括两个主要部分：早期介入和撰写社会报告。早期介入是缓刑机构一项很重要的工作。警方逮捕犯罪嫌疑人后，如果涉嫌重罪需要拘留就会尽快通知当地的缓刑办事处。办事处先研究该犯的目标人群属性，然后根据研究结果指派一名工作人员探视潜在“客户”。缓刑工作者会帮助嫌疑人处理一些紧急事务，如帮助联系其雇主、代为通知家人、代为照顾宠物、为其安排医疗、通知社会服务部门等。另外，缓刑工作人员会向犯罪嫌疑人解释缓刑机构的职能以及它能为“客户”所提供的帮助，他们还会尝试对和犯罪嫌疑人所涉嫌犯罪相关的问题做出评估，并在此基础上研究确定缓刑机构应该采取的工作方式，以便帮助犯罪嫌疑人顺利回归社会，避免重新犯罪。如果工作人员认为找到了可行的途径，他会鼓励犯罪嫌疑人参与到缓刑服务中来，成为缓刑机构的“客户”。在此阶段，缓刑工作者会将与嫌疑人有关的诸多因素所透露的初步指征填写在一份预测评估表上。嫌疑人要在评估表上签字表示认可，这样，缓刑工作者才有权开展进一步的工作。他们按照缓刑机构有关文件中的保密条款和社会工作者的职业道德准则为“客户”保密。
如果早期介入阶段查明犯罪嫌疑人有毒品依赖问题，缓刑机构会立即撰写报告提交给司法机构，以便嫌疑犯得到及时的医疗。如果不涉及吸毒，缓刑机构也会为公诉人提供相关信息，以避免不必要地延长拘留时间，或者在适当条件下及时终止诉讼。在早期介入阶段和犯罪嫌疑人接触之后，缓刑机构决定是否将他们吸收为缓刑服务的对象。在此过程中，工作人员的报告发挥着重要作用。
犯罪嫌疑人进入缓刑机构的服务范围的另一个非常重要的途径就是社会调查报告。缓刑机构应犯罪嫌疑人的要求，更多时候是应法院、公诉人、或者犯罪嫌疑人辩护律师的要求，撰写一份调查报告，其中包括犯罪嫌疑人的个人资料和背景的概括，导致其犯罪行为的各种因素以及它们相互之间的关联等。报告的目的是建议司法部门作出有利于犯人回归社会的适当刑罚判决，比如，如果缓刑机构通过综合测评认为应该对犯罪嫌疑人适用社区矫正，往往会在报告中明确提出。在法院判决时这些信息会发挥一定作用。如果犯罪嫌疑人作无罪辩护，缓刑机构也会为其撰写社会调查报告，但内容大不相同，其中包含如就业、财务和社会关系等方面的信息，但不会涉及嫌疑人被指控的犯罪。
(三) 审判阶段
荷兰的主刑包括三类： 监禁刑、社区服务令、罚金。主刑可以混合适用。审判阶段缓刑机构的活动在本节的概述部分已有说明，如缓刑机构的监督在附加条件刑中作为附加条件。在实际的刑事审判中，缓刑工作者可以出庭向法庭提供犯人的详细背景资料及其中所凸现出的犯罪诱因，或者提供必要的线索。在庭审期间，他们也可出庭为犯人或他们的亲属提供支持心理关怀，帮助他们渡过难关。
(四) 审判后阶段
这里主要讨论社区服务令的执行和缓刑机构的工作。
1.社区服务。监督社区服务令的执行是荷兰缓刑机构的核心工作之一。社区服务可以代替最高为6个月的无条件监禁刑。荷兰最初引进社区服务是在1971年，但当时尚未普及。1977年，成立了一个专门委员会来研究这种刑罚在荷兰究竟有无潜力。研究报告的内容之一包含社区服务在其它国家的适用情况，荷兰从中受到鼓舞和启发，于1982年开始建立社区服务试点。在此期间，社区服务令的判决开始大幅增长。当时，荷兰司法界很多人士认为，对于社区服务矫正效果的评估表明，将其作为主刑写入刑法典的时机已经成熟。一方面，可以节省更多监狱资源用来关押犯罪情节更加严重的罪犯，社区服务成本远远低于监禁刑； 另一方面，被判社区服务令的犯人可以在社会上服刑，这样，他们能够和外界社会保持联系，而如果他们在监狱服刑，这种联系就可能严重消弱。有研究表明，切断或削弱某些重要的社会联系会助长犯罪行为。进一步讲，强制劳动会强化罪犯的个人存在的现实性，为他们刑满释放后寻找固定的有偿工作提供经验。在很多方面，社区服务令都被认为是对刑罚种类的成就性的拓展，并于1989年被刑法典采纳为主刑之一。
然而，由于一些法律条件的限制，即使作为一种主刑，社区服务令的独立性也是相对的。法官必须先判处犯人一定期限的监禁刑，在犯人服刑一定期限后，才可判决社区服务令替代监禁刑。在社区服务期间，犯人如果违反了规定，比如没有服满服务令刑期、没有及时到案、工作态度消极、没有遵守工作所在地的规章等等，就要重新回监狱服刑。法律虽然中并没有明确要求，法官通常会根据犯人在违规前已服社区服务令的时间考虑将其在原判刑期中扣除。即使这样，犯人仍有可能被给予第二次社区服务的机会，再度成为缓刑机构的“客户”。
社区服务令可用于替代不超过6个月的监禁刑。社区服务期限最长不超过240个小时，虽然法律并未明确规定最低期限，实践中很少判处少于20小时的社区服务令。法律中对于社区服务的时间抵换监禁刑时间的比率也未作规定，实践中一般遵循40小时社区服务折抵1个月监禁刑的惯例。服社区服务令的犯人所做工作必须是无偿的而且是公益性的，接近志愿者的活动。120小时的社区服务令需在6个月内完成，120到240小时的社区服务令需在12个月内完成。犯人自愿是判处社区服务令的必要前提条件。原则上，犯罪嫌疑人应当在出庭时亲口向法庭表明他愿意参加社区服务。但在实践中，犯罪人也可以通过书面形式表达同意，或者委托律师口头传达。通常在犯人定罪后，缓刑机构会来探视，并告知他社区服务的性质和预期结果等细节，经过协商，双方签署一份附带约束条件的合同。除此之外，双方还会签署一份有20项条款的文件，其中涉及保险，责任，社会安全和工作场所的一般行为规则等内容。
缓刑机构协调和管理社区服务，并向检察机关报告。他们负责为犯罪人选择工作项目，并把工作的进展情况和最终成果报告给检察机关。如果犯人违反了合同约定，他的社区服务就会被终结，检察官会要求将剩余刑期变更为监禁。自1981年引进社区服务开始，它被大量应用于很多案件，缓刑机构的工作也面临着很大压力，他们必须处理随之而来的大量的缓刑人员安置和自身工作人员队伍建设等问题。1998年，缓刑机构监督执行了116万多例社区服务令。
2.刑罚执行阶段。缓刑机构并不介入罚金刑的实际监督，但是他们的很多“客户”同时判有超出当前支付能力的罚金刑。这时，缓刑机构会建议让犯人以适当的方法分期偿付罚金，如果可能，他们会和有关方面协商减免罚金。建议一旦获准，犯人将参加理财培训课程。针对一些吸毒者因为不能如数偿付罚金而被判处违约拘禁的问题，缓刑机构和检察院曾经达成一项协议： 如果违约拘禁严重影响此类犯人正在积极参与的康复性矫正方案，拘禁可最长推迟6个月。犯人可以利用这段时间理顺其经济状况。
缓刑工作者在监狱内的工作对促使犯人回归社会同样发挥着积极作用。为了帮助犯人重建社会关系，创造一个相对稳定的环境，最大限度降低犯罪诱因，他们帮助犯人掌握必要的社会技能、寻找工作或培训机会、解决住房问题、把握经济风险等等。缓刑机构通过与犯人本人及相关部门协商后联合制定犯人服刑计划，为他们开设必要的课程并提供个人咨询，或者就某些政策问题向监狱管理部门提出建议。缓刑机构的工作在犯人刑期的最后阶段(释放前的最后6个月)最为关键。对于判处附加条件刑的犯人，缓刑工作者的主要监督、帮助和支持他们遵守刑罚的附加条件。
前文已指出，社区服务令是缓刑机构的核心工作之一。缓刑机构需要吸收能为犯人提供服刑场所的机构(称为CSO项目) 加盟，当然这要经检察机关同意。缓刑机构努力在犯人和项目之间保持平衡，既使合作伙伴获益，又要有效推动犯人回归社会。他们将社区服务和其他矫正计划有机结合，并在必要的情况下对犯人实行监督。无论社区服务令成功执行完毕，还是犯人中途违约，缓刑机构都要向检察机关汇报他们的服刑情况。
谈到释后关怀，实际上当刑期执行完毕，犯罪人就可以开始新的生活，缓刑机构的工作从技术角度而言也就归于终结，如果有必要，他们会把“客户”送交和刑罚机构无紧密联系的组织，如社会服务部门、住房部门、卫生医疗机构等。然而，这些机构有时没有能力或者不愿意接受有犯罪背景的人，这样缓刑机构的服务可以延长6个月。为了加强释后关怀并建立更广泛更紧密的社会关系，缓刑机构吸收大量志愿者参与其工作。吸纳志愿者和志愿者组织系统地参与释后关怀在很多试点展开，他们在各缓刑地方办事处登记，在工作人员短缺时替补。因此，始于1823年的作为志愿者组织的缓刑机构可谓画了一个完满的圆圈
四、缓刑犯的权利
总体上，除了因刑罚而受到的限制，缓刑犯和普通荷兰公民享有同样的权利，包括向国家稽查员申诉的权利。
如果犯人对缓刑机构的服务不满，可以向一个国家级委员会提出申诉。这个委员会有三名成员组成，他们完全独立于缓刑机构，主席一般是由法官担任，其他成员也不能为缓刑机构工作，也不能是积极参与缓刑工作的志愿者。犯人可以就不满问题和缓刑工作当事人交流，如对结果仍不满意，可和地方办事处经理沟通。如果仍不能得到满意解决，欲向委员会申诉，必须在事件发生后六个月内，或者同缓刑工作者、地方办事处经理最后交谈六个月内提出。委员会在一周内通知犯人其申诉已受理，以及它要采取的行动。委员会首先考虑调解的可能性，然后决定是否要进行公开调查。如果它认为不可调解，则召集当事双方进行听证，然后作出决定。申诉涉及缓刑机构日常管理犯人的行动和决定。如果犯人不同意缓刑机构在刑罚执行监督中做出的决定，比如对社区服务工作地点的安排不满，案件需要打回检察机关，如果犯人拒绝到指定的地点执行社区服务，案件需要打回法院。
在荷兰，缓刑机构的工作一直受到社会各界的广泛关注，社区服务承载的义务过重经常成为媒体讨论的热点问题。对缓刑工作社会支持率的研究也往往围绕着人们对社区服务的认识展开。媒体认为，缓刑机构既然是代替司法部门执行刑罚，他们的工作却偏离了惩罚而单纯强调回归社会，淡化了犯人对自身身份的意识，既不利于犯人的矫正，也难以体现社会公正。一方面作为对媒体的回应，一方面因为社区服务令不断增长带来的管理上的需要，缓刑机构增加了很多项目，安排犯人从事相对繁重的室外体力劳动。1998年一项对150名缓刑工作人员的调查表明，52%的人确信犯人没有把缓刑机构看作是司法体制的延伸，33%的人确信他们所接触的犯人认为缓刑机构是司法部门的组成部分。1991年的一项调查的结论是，犯人对缓刑机构的工作感到满意，但释后关怀工作应该加强。一项关于荷兰公众对刑罚目的的看法的调查显示，51%的人认为报复是刑罚最重要的方面，21%的人认为回归社会才是最重要的目标。这个调查结果不禁引人深思。
张青，中央司法警官学院；
刘旭，中央司法警官学院。
