2000年原邳州市宿羊山供销社被依法宣告破产后经批准成立了一佳公司职工持股会，持股会会员为150人，资本金额为70.9万元，杜宗安为持股会理事会理事长。2001年8月2日，一佳公司持股会以实物出资70.9万元，刘体民出资5万元，共同组建了邳州市一佳供销有限公司。自2002年1月起，一佳公司持股会大多数会员陆续签字退股并退出职工持股会。2006年11月16日，一佳公司召开股东会形成股东会决议，决定将一佳公司职工持股会在该公司的股权70.9万元转让给杜宗安，刘体民在该公司的股权5万元转让给杜计光，并解除杜宗安的执行董事、刘体民的监事董事职务。同日，一佳公司职工持股会与杜宗安、刘体民与杜计光就股权转让达成股权转让协议，杜宗安、杜计光以新股东身份召开股东会议，形成新的股东会决议，选举出新的公司执行董事、监事，并对原公司章程进行了修改。2006年11月16日，一佳公司持申请书、“股权转让协议”、“股东会决议”以及公司章程修正案等材料，向被告申请公司股东身份变更登记，即由原股东一佳公司职工持股会、刘体民变更为杜宗安、杜计光。11月27日被告审查认为一佳公司提交材料齐全，同意受理。11月28日同意核准登记，并于当日向杜宗安发出公司准予变更登记通知书。邳州市一佳供销有限公司持股会会员武立雪等89人认为上述“协议”、“决议”是第三人一佳公司欺诈所为、是无效的。被告进行登记时未尽到审慎的审查义务致使其合法权益受损，诉请法院撤销登记。
【裁判要点】
邳州市人民法院经审理认为：被告是法定的公司登记机关。《公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件材料的真实性负责。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。《企业登记程序规定》第三条规定，企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。从上述规定可以看出，登记机关在进行公司登记时，依法仅对申请材料是否具备形式要件进行审查，其职责是审查申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件记载的事项是否符合法律、行政法规的规定。本案中，被告在为第三人进行变更登记时，依法只负形式审查的义务，即只对第三人是否依法提交了变更登记所需的材料，变更登记的事项有无违反法律禁止性规定，申请材料内容之间是否一致等进行审查，而无须对第三人提供的材料的真实性进行审查。原告虽认为“协议”、“决议”是第三人欺诈所为、是无效的，据此驳回原告武立雪等89人的诉讼请求。
宣判后，原告邳州市一佳供销有限公司持股会会员武立雪等89人不服一审判决，向徐州市中级人民法院提起上诉，要求撤销原判，改判支持其原审诉请。
徐州市中级人民法院经审理认为：工商变更登记是登记机关依当事人申请的行政行为，申请人对其提交材料得真实性负责。本案中一佳公司向邳州市工商局申请变更登记时提交了变更登记申请表、股东会决议、章程修正案、股权转让协议、委托手续、董事监事名单表，出资情况等材料，符合《中国人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定应提交的申请材料。《企业登记程序规定》第三条、第九条、国家工商行政管理局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》等，均规定登记机关在进行公司登记时，应审查申请人提交的申请材料和证明文件是否齐全，申请材料和证明文件记载的事项是否符合法律、行政法规规定，即在审查公司登记申请时侧重于对申请材料是否符合形式要件进行审查。据此判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
安全与效率是安排企业登记许可审查制度时应当考虑的两大因素。这一价值对立关系在适用到企业登记许可审查制度中，前者偏向于实质审查，后者则取于形式审查。虽然在学理上我们可以进行较为完善的论证，但在具体的个案中如何协调这两种审查标准之间的冲突并非易事。因此对市场主体登记的许可审查标准如何把握，取决于我们如何平衡这两个法律价值之间的冲突。形式审查，登记机关仅对申请是否符合法律要求进行审查，而不对登记事项的真伪调查核实。即只需审查申请人提交材料是否齐备，并对材料的真实性尽到一般的注意义务即可。而实质审查，即登记机关不仅对申请从形式上审查其是否合法，而且对申请事项予以调查核实，以保证登记事项的法律效力。公司变更登记从属于企业登记， 2003年《行政许可法》明确将企业设立作为行政许可的范围。在审查方式上，《行政许可法》第56五十六条对企业的设立登记审查做出特别规定：实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。而该法第34条第3款的规定是：根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。由此可见，《行政许可法》所确立的审查标准为折衷审查，即以形式审查为主，辅以必要的实质审查。
在比《行政许可法》效力低一级的行政法规与规章中，对审查方式有较为具体的规定。国家行政工商管理部门2004年制定的《企业登记程序规定》（简称《规定》）第九条规定：登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。该种审查方式显属形式审查。但《规定》第十条又规定了分情况的不同审查方式，如第十条条第二款规定：申请材料齐全并符合法定形式，但申请材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项，理由及时间。这又将审查机构的权力扩充到实质审查。并且《规定》第十一条规定：企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。经核实后，提交“申请材料核实情况报告书”，根据核实情况作出是否准予登记的决定。这属于典型的实质审查的操作方式。国家工商行政管理局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》称：申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。
由此可见，在法律制度上，我国现行的公司设立审查是折衷审查，即以形式审查为主，结合实质审查。即登记机关对登记事项有重点的进行审查，尤其对有疑问的事项予以审查，如果发现有不符合法律规定的，则不予登记。法律对是否启动实质审查程序以及实质审查标准赋予了企业登记机关自由裁量权，企业登记机关只要能够提出需要核实的充分理由，就可以启动实质审查程序。根据现行有关登记的法律规定，不管企业登记机关采用形式审查还是实质审查，只要申请人提交的申请材料齐全并符合法定形式，企业登记机关就应当做出准予登记的决定。即使企业登记机关采用实质审查方式进行审查，也仅是对申请材料的实质内容进行审查，而无义务对申请人内部的矛盾纠纷进行调查认定。所谓对申请材料的实质内容进行审查，也就是通过调查核实，确认申请材料的形式内容与实质内容是否一致，即申请材料上所记载的有关内容是否是真实的，有关人员的签名或盖章是否是真实的，有关证明文件是否是真实的，是否与原件一致等，企业登记机关不必也无权对申请材料之外的有关事实去调查和认定。
据此企业登记机关对股权变更登记申请材料的审查，在确认申请人提交申请材料齐全后，应当紧紧围绕申请人提交的股权变更股东会决议是否符合法定形式进行审查，重点审查董事会决议的内容是否合法，审查同意表决的董事人数是否达到法定人数，在董事会决议上签名者是否董事本人签署等，企业登记机关在审查时，应当严格依据我国《公司法》和该公司的章程进行，这种审查同时还要以原有的该公司相关登记档案为依据。对申请者提交不真实材料所引起的法律后果，根据国家工商行政管理局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》（工商企字〔２００１〕第６７号）规定，登记机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，因材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任。作为登记主管机关，其只就企业提供的文件的形式合法性进行审查而不负责其真实性审查。
具体到本案登记机关完全履行了形式审查义务，第三人一佳公司在向被告申请股东变更登记时，依法提交了申请书、“股权转让协议”、“股东会决议”等相关材料，这些材料完全是真实有效的，材料中也没有明显违法情形如申请变更登记材料中的股东签字的笔迹与开业登记中预留的股东签字的笔迹是否有明显区别等。结合本案事实，一佳公司向公司登记机关提交了完备的申请材料，被上诉人邳州工商局对该申请材料中股东转让协议签章、持股会印章等法定要件进行了审查，从形式上排除了材料虚假的可能性，在合理注意范围内已尽到了审查义务。上诉人认为股东会决议和股权转让协议等申请材料虚假，转让应不能成立，但该观点未经有效程序予以认定。且作为股东之一的持股会，无任何一名会员就上述问题向登记机关反映，登记机关在客观上亦无法判断申请材料存在虚假性，在此情况下，登记机关作出变更登记并无不当。被告对第三人所提交的材料进行全面审查后，认为材料齐全，形式完备，在对申请人提交的材料进行审查时，排除了产生合理怀疑的可能性，被告已尽到了合理的注意义务，准予变更登记的行为并不违法。
江苏邳州市人民法院： 李晓东
