百姓能否从此吃得放心——解读《食品安全法》
百姓能否从此吃得放心——解读《食品安全法》
张振合律师
古云：“民以食为天”，凸显了食的重要，故食品安全也就成了百姓天大的事情，直接关系到生命安全和身体健康，关系到国家的发展和社会稳定。毋庸置疑《食品安全法》这个在百姓的心目中可谓“天”大的法与百姓生活息息相关，须臾不可分割。2009年2月28日，历时三年，跨越两届，审议四次，社会各界广泛建言的《食品安全法》终于千呼万唤始出来。选择在6月1日儿童节这天施行，而不是5月1日或7月1日，不可谓不寓意深远。儿童是国家的未来，然而三鹿奶粉事件、大头娃娃事件、苏丹红事件等众多食品安全问题最大的受害者，却恰恰是这些承载着社会未来和希望的，需要倍加呵护的幼苗，事件后果触目惊心。现在《食品安全法》终于颁布施行了，百姓能从此吃得放心吗?
解读一：由“卫生”改“安全”绝不单纯是文字表述的改变。
【法条】第一条 为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。
《食品安全法》施行后，现行《食品卫生法》同时废止，从“卫生”到“安全”，这绝不是单纯两个字的改变，而是食品安全立法观念和监管模式的全方位重大转变。即从注重食品干净、卫生，对食品安全监管的外在为主，转变为深入到食品生产经营的内部进行监管，这个转变的目的就是要解决食品生产经营等环节存在的安全隐患。
解读二：设立国家食品安全委员会，分段监管、全程监控，监管体制“全新变革”。
【法条】第四条 国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。
国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。
国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
过去食品安全方面一片混乱，乱抽检、乱收费、乱发布信息。同一个产品，有些部门发布说安全，另外一些部门发布信息却说不安全。让消费者无所适从，难以辨别。监管部门过多，多头执法、监管交叉，相互扯皮，画地为牢、各自为政、职责含混，且功利趋向昭然，官僚作风浓厚。看似很多部门在监管食品安全，实则无人管理，无人负责。一旦出了问题，便相互推诿、踢皮球，无人负责，导致问题得不到切实有效解决，最终成为顽疾、痼疾，贻害无限。新《食品安全法》重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，无缝隙衔接，各部门主要是卫生、农业、质检、工商和食药监各司其职，分别负责对食品安全风险的评估、食品标准的制定，对初期农产品，对食品生产环节、食品流通环节和餐饮服务方面的监管，即从原料到产品、从生产到流通、餐饮的全程监管。在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导，发挥协调、组织、惩治、监督等职能作用。在全程监管分段实施的过程中，最重要的是要锁定责任，实现无缝对接，不能留任何真空。
设立食品安全委员会，是对分段监管体制的很大推进。因为有了一个国家层级的协调机构，可以对各个下属监管部门的情况进行综合分析，协调处理，把安全漏洞补上。
解读三：增加风险监测评估将监管部门的监管，注重“事前”安全评价。
【法条】第十一条 国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。
第十三条 国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。
纵观这些年见诸媒体的形形色色的食品安全事件，因为缺少权威而科学的评价，让消费者一头雾水，真伪莫辨，无所适从。要想及时发现食品中可能存在的安全隐患，必须转变只注重“事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚”的传统监管方式，加强风险的监测和评估。为此，新法将安全评价由“事后”提至“事前”，一方面明确“国家建立食品安全风险监测制度”，另一方面，将风险评估作为判断食品安全的标准，使食品安全的界定更科学，同时还“建立食品安全信息统一公布制度”，避免一些不真实、不科学信息的发布，特别是涉及对健康危害与否的信息，卫生行政部门是最有发言权的机构。这样，既可以保护合法经营的食品生产企业，也可以保护消费者不受虚假信息造成的心理影响，同时，也使国家在制定食品安全政策、工作计划时不受外界舆论的干扰。
解读四：统一食品国家安全标准，结束标准不一的混乱局面。
【法条】第二十一条 食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。
有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。
第二十二条 国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。
食品安全标准“不标准”一直是我国食品安全监管的软肋，也是诸多食品安全问题的根源。一方面，太多太乱，有国家标准、行业标准、地方标准、企业标准、……，各标准间重复交叉、层次不清，各唱各的调。另一方面，标准太老太少，未与国际接轨。让一些守法企业无所适从，却给一些不法企业留出了空间。针对类似混乱现象，《食品安全法》明确了把所有涉及食品安全的标准都统一为国家的食品安全标准。同时，国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息、其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息由国务院卫生行政部门统一公布。建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。
同时法律规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。
解读五：食品添加剂有了硬标准，没有必要不得添加
【法条】第四十五条 食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。国务院卫生行政部门应当根据技术必要性和食品安全风险评估结果，及时对食品添加剂的品种、使用范围、用量的标准进行修订。
第四十六条 食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。
食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。我国目前允许使用的食品添加剂有22类1812种。由于接连发生的食品安全事故，使得一些消费者一听到添加剂就毛骨悚然。“三鹿奶粉”事件的发生，暴露了在食品中添加非法物质与滥用食品添加剂是危害食品安全的重要源头。现在有些食品里面，有十几种甚至上百种添加剂，对于消费者来说，这些添加剂有可能看不见、摸不着、闻不出、尝不到，无法判断食品的安全程度。
新食品安全法对此着重加强了对食品添加剂的监管，含有添加剂的食品到底安全不安全，第四十五条做出了明确的规定，食品添加剂必须经过食品安全监管部门风险评估证明安全可靠，且对食品的质量、营养等的改善是必要的，方可使用。反之，未经风险评估或没有必要，则不得随意添加。同时，新法还将添加剂的使用与在食品中掺杂施假区别开来。即不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他危害人体健康的物质。
解读六：保健食品实行严格监管，宣传不得涉及治疗功能。
【法条】第五十一条 国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。
声称具有特定保健功能的食品不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。
保健食品实际上也是食品，《食品卫生法》把它叫做“具有特定保健功能的食品”。这种保健食品能够有效地促进人体机能的提高，但是它和药品最根本的区别，就是药品具有药理作用，能治病，而保健食品没有药理作用。目前经有关监管部门批准的品种将近9000种，60%以上含有中药成分，很多企业故意夸大保健功能，甚至宣称有治疗作用，虚假宣传误导公众，然后谋取暴利。
为整顿这个领域的无序状态，《食品安全法》明确规定，目前对保健食品的监管部门是由食药监部门负责，与普通食品相比，保健食品多了一道审批程序，它的说明书和产品必须经过事先审批才能投入生产。同时，第五十一条还给保健食品设定了必须遵守的强制性标准，即不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害。这就促使保健食品的生产经营者有所忌惮，减少了消费者“进补不成反致病”的危险。另外，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群，功效成分或者标志性成分及其含量等，产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致，不得夸大事实，虚假宣传。
解读七：明星代言虚假食品广告不仅受罚，还需承担连带赔偿责任
【法条】第五十五条 社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。
社会名人、明星代言会使广告的效应叠加，增加消费者对产品的信任度。但受利益驱使，明星们所代言的产品良莠不齐，出现产品质量问题导致消费者受到损害的也很多。代言明星利用了社会的信任，却不用负任何责任，显然是不公平的。新法第五十五条对此做出了明确的规定，相信今后明星们再代言产品会慎之又慎了，不能再像过去那样不负责任，只管自身收益，心安理得地收下巨额的广告收入，忽视社会效益。否则，刚从厂家拿到的代言费还没捂热，就可能会拿出去作为赔偿给受侵害的消费者。该规定将有助于广告市场的净化，对于规范经营的企业也会具有较大的促进作用。
解读八：建立强制召回制度，问题食品必须被召回和下架
【法条】第五十三条 国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。
……
食品行业最需要“良心”，食品生产经营者必须承担起保证食品安全的社会责任。但在暴利面前，指望良心是靠不住的，利益驱使会让企业铤而走险。如果发现市场上流通不安全的食品怎么办?新法确立了“食品召回和停止经营制度”。食品生产者有责任立即停止生产，召回已经上市的食品。食品经营者要停止经营，马上作下架处理，通知相关生产者和消费者停止食用，如果生产经营者没有履行上述法律规定的召回和停止经营的制度，作为监管部门有责任责令停止经营和召回。
解读九：食品不再施行免检，“免检食品”成为历史。
【法条】第六十条 食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。
第六十一条 食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。
食品行业协会等组织、消费者需要委托食品检验机构对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行。
在消费者的印象中，一般免检产品都有较高的产品质量，可以放心使用。但此前的众多事实却证明，一些免检产品却恰恰不能让人放心。为此，新法中明确规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检，将此前国务院废除免检的措施法制化，从此食品将再无免检之说。
解读十：造成人身、财产损害，除赔偿损失外，还要支付“十倍赔偿金”。
【法条】第九十六条 违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。
生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。
各类食品安全问题层出不穷，愈演愈烈，一个重要原因就是食品企业的违法成本很低，不足一起到威慑作用。因此，新出台的《食品安全法》突破目前我国民事损害赔偿的理念，确立了惩罚性赔偿制度。将赔偿标准大大提高，特别是针对消费者的赔偿，在赔偿损失外，还要支付10倍的赔偿金。也就是说，对于企业生产或销售不符合食品安全标准的食品，不管其行为是否对消费者造成了损害，消费者除了可要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。这对食品生产企业和经营企业来不能不说是一道紧箍咒，意味着一旦发生食品安全事故，其赔偿成本会很高，足以让经营者望而却步。
解读十一：优先承担对消费者的民事赔偿责任。
【法条】第九十七条 应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。
经营者生产、销售不符合食品安全标准的食品，给消费者造成损害时，往往要承担多种责任，如行政责任、刑事责任、民事赔偿责任等。当其财产不足以承担上述三种责任的时候，消费者的索赔还能实现么?对此，新法规定非法企业“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任”。也就是说，在发生食品安全事故的时候，非法生产、销售的企业首先要先承担民事责任，使受害的消费者优先得到赔偿。
法律的生命在于实施
法律的生命在于实施，立法不难，而难在执行。
目前我国食品安全仍处在事故频发、矛盾凸显的时期，《食品安全法》出台为系统有序地解决当前食品安全问题提供了法律保障。但新法的出台和国务院食品安全委员会的设立，并不意味着中国的食品就天下太平了。徒法不足以自行，有了食品安全法，只是食品安全万里长征迈出了第一步，随之而来的，更为重要的将是对该法实施的监督，法律能不能得到很好的贯彻执行将是关键之关键。食品安全执法部门的监督只是有限的监督，只有发动全社会广大群众和新闻媒体的广泛监督，才有可能真正实现食品安全。监督当然还包括对执法部门执法的监督，杜绝选择性执法，杜绝弹性执法，杜绝不作为，避免架空食品安全法的行为发生。
食品安全法是对食品安全领域道德沦丧的一种强制救赎，但也只是有限的救赎，不可能实现完全的安全。只有当食品安全理念通过该法的普及和实施，以及尊重生命、尊重人权，内化为一种道德元素的时候，成为一种普世价值观的时候，一个良好的食品安全环境才能够得以营造。要做到这一点，依然任重道远。
张振合律师【民商法、经济法专家/资深律师/江西南昌】
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