一、进一步发挥区县人大常委会的参与作用
市人大制定的地方性法规不可能只在市本级适用，要保证地方性法规在所有区县都得到贯彻执行，就有必要广泛征求基层人大的意见。主要原因在于基层人大不是地方性法规中的利益主体，只负责对“一府两院”实施法规的情况进行监督，因而地位超脱，能公正客观地对地方性法规的优劣作出判断。因此，要保证地方立法质量不断提高，就要从制度层面把征求区县人大意见纳入立法工作的必经程序，并给予足够的时间保证。因此，在征求新法规草案意见时，留给区县的时间最好不少于1个月，时间太短，会影响所提意见的质量。如果在基层人大征求到的意见参考价值不大，征求意见的就会流于形式，同样会导致新法规颁布后的执行不力。同时，要从资源、制度等方面为基层人大的参与提供条件和保障，以确保征求意见的工作落到实处。
要发挥区县人大在地方立法中的参与作用，区县人大必须主动在工作上作出调整和改进。一是要解决“思想毛病”。不能认为参与地方立法是上级人大交办的额外任务，更不能草草应付了事；不能认为制定法规是专家、学者的专长，他们学问大、理论水平高，基层没有资格评头论足；不能认为基层人大只要把精力放在法律法规的执行上就行了，立法是上级人大的事，与己无关，做与不做、做多做少都无所谓。二是区县人大还应当调整和充实法规草案征求意见的工作力量，尤其要发挥好相关工委的作用，要按照草案的内容把工作交给相关工委办理，切忌图省事统一把草案交给法工委。三是要注意充实各工委的工作人员，并加强相关知识的培训，不断提高工作人员素质。工作人员也要刻苦钻研，确保工作的效果。
二、进一步树立科学的立法观
立法的科学性并不是一个抽象的概念，而是有很多具体的实实在在的要求，这些要求主要是：立法必须符合客观规律；立法应体现民主精神；立法应维护公平正义；立法应当注重法律效益等。立法的科学性并不是起草者多加注意就能实现的。立法科学性的实现是一项复杂的系统工程，它依赖于完善的立法体制、正确的立法指导思想、严密的立法决策程序，立法人员较强的立法能力、公众良好的法律意识以及较高的社会经济发展水平等。这些因素都对立法的科学性有着十分重要的影响。从地方立法工作的实践来看，增强立法的科学性应主要在树立科学的立法观上下功夫。
科学的立法观最基本的要求和标志就是在立法过程中必须尊重客观实际，尊重经济和社会发展的客观规律。地方立法一定要从地方的政治、经济、文化和社会发展的现状和实际需要出发，制定的地方性法规一定要符合地方社会发展的实际情况，而不能超越地方社会的发展阶段，否则只会制定出不切实际和无法执行的地方性法规。这里的“实际”，并不是单纯指现实的存在。它既包括现实的实际，也包括对经济社会发展趋势的科学预测。制定地方性法规，应当从客观事物的发展趋势中，抓住带有实质性、普遍性和全局性的问题，从事物的矛盾运动中寻找事物发展的客观规律。只有这样，才能制定出既能反映客观现实，又能指导现实的发展，还能促进经济社会全面进步的地方性法规。
三、进一步加大法规立项的论证力度
加强对法规立项的分析论证，提高立项的科学性，对于提高立法质量具有重要意义。法规立项，主要是在前期调研的基础上，对立法的必要性和成熟度进行分析，然后决定是否列入立法机关的议事日程。因此，在立项阶段，应当围绕最主要的问题进行深入论证。
一是要论证立法的必要性。在社会主义市场经济条件下，法律法规虽然是调整经济和社会关系的重要手段，但并不是唯一的手段，更不是立法越多越好。其他的调整手段，例如协会章程、行业公约、公共道德、社会习俗、村规民约等，只要不违背宪法和法律的原则，符合经济和社会发展规律的要求，就能够在经济和社会关系的调整中发挥积极作用。在一些特定的领域，如果冒然用法律手段进行调控，不但会浪费立法资源，而且有可能破坏原有的管理秩序，与立法的初衷背道而驰。因此，法规的立项论证首先要考虑的是，在这一领域中，法律手段是不是所有调整手段中最优的手段，是不是除了法律手段，其他手段都不能有效解决问题。
二是要论证立法的合理性。任何立法都有明确的目的，要实现立法目的，必须有相应的配套制度措施，必须固定或改变现有的权利义务关系。论证立法的合理性，就是要看立法的目的是否合法、正当，配套的制度和措施是否与立法的目的相适应，权力与责任是否统一，权利与义务是否对等，国家、集体和个人三者之间的利益关系是否已妥善处理，眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益是否都已兼顾等。
三是要论证立法的效益性。立法也是一种投入，也会消耗一定的社会资源，也会有一定的社会成本。因而立法也要讲究效益。立法带来的效益应当大于立法成本、大于法律实施的成本，大于因立法对某些权利进行限制所带来的损失，以实现法律效益的最大化。只有把立法的必要性、合理性、效益性等问题论证透彻，才能为立法工作打下坚实的基础。
四、切实保证公众的立法参与效果
逐步扩大公民对立法工作的有序参与，发挥人大在调整社会利益和构建社会主义和谐社会中的作用是中央对立法工作提出的基本要求，也是搞好立法工作的重要条件。但公众的参与只是搞好立法的手段而不是目的。公众参与立法的最终目的是要提高立法的科学性和民主化水平。因此，必须注重公众立法参与的效果，确保公众参与收到实效。
确保公众的参与效果，首先要优化专家的参与方式。专家虽然具有相关领域的专业知识，能有效弥补立法机关的欠缺，但也有对实际情况的了解不够，容易过分追求理论和逻辑的一面。因此，专家的立法参与并不是万能的，应当对专家参与的领域和方式进行选择。专家的参与方式应当从传统的普遍参与向项目参与和课题参与转变，从单一式参与向组合式参与转变。只有不断优化专家参与方式，才能扬长避短，实现专家学者与立法机关之间的良性互动，收到较好的实效。对法规草案中涉及的专业性很强的技术性问题，可以通过专家论证会的方式为立法提供技术支持。论证会应有持各种不同意见的专家代表参加，以保证专家意见的客观公正。
提高公众参与立法实效，还应当注意降低公众参与的成本。公民参与立法需要花费时间、精力去了解法规内容，并通过一定的方式反馈给立法机关。在网上设立法规征询信箱，反馈率普遍较低。要调动公众的参与热情，最重要的是要加大立法信息公开的力度，降低公民获取信息和参与立法的成本。要改变目前立法信息不对称的状况，实行立法全过程的公开，立法规划、立法计划、法规草案、审议、调研论证及表决情况都要公开，除需要保密的以外，立法文件和资料、委员发言的记录、有关部门的意见都可以摘要在新闻媒体上发表，有些资料应当允许公民查阅。可以选择法规的不同条款分别送相关利害关系人，这样既能减少公民全面熟悉法规内容的困难，又能提高公众参与的针对性和实效性。
五、建立完善的评估机制
在法规实施一段时间之后，对法规作出全面、科学的系统评价非常必要。虽然在执法检查中也能发现一定问题，但立法评价能够从总体上对立法活动进行总结和反思。完善的立法评价机制能够发挥两方面的重要作用：一是能使立法机关掌握法规在实施过程中所取得了哪些社会效益和经济效益，了解法规的各项规定是否合理、可行，是否具有科学性，可以了解立法预期与立法实施效果之间的差距和立法技术方面的欠缺，从而吸取经验教训，提高立法水平。二是能起到查漏补缺的作用，对形势的发展变化造成的法规不适应，或者因立法技术的欠缺形成的法规中的漏洞，立法机关可以对法规进行修改和废止，以提高法规的针对性和科学性。（作者系重庆市万州区人大常委会法制工委主任）（胡先济）
出处:中国人大网
