1.判决书字号：四川省蒲江县人民法院（2004）蒲江行初字第1号。
2.案由：不服注销村镇房屋所有权登记及缴销村镇房屋所有权证案。
3.诉讼双方：
原告：曹宇，男，汉族，1953年10月10日出生，住四川省蒲江县鹤山镇桫椤路。
委托代理人：周永江，四川成都广定律师事务所律师。
被告：四川省蒲江县城乡规划建设管理局（以下简称建管局），住所地：四川省蒲江县鹤山镇河西路20号。
法定代表人：赵卫东，局长。
委托代理人：孙云，男，汉族，1969年4月1日出生，系蒲江县建管局职工，住四川省蒲江县鹤山镇南街35号。
委托代理人：陈世铭，四川成都智盛律师事务所律师。
第三人：朱桂琼，女，汉族，1953年10月20日出生，住四川省蒲江县鹤山镇大北街。
第三人：曹一文，男，汉族，1981年12月29日出生，住四川省蒲江县鹤山镇桫椤路上段。
委托代理人；朱桂琼，女，汉族，1953年10月20日出生，住四川省蒲江县鹤山镇大北街，系第三人曹一文之母。
4.审级：一审。
5.审判机关和审判组织
审判机关：四川省蒲江县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王国忠，审判员：何国阳、安自力。
6.审结时间：2004年3月15日。
（二）诉辩主张
1.原告曹宇诉称：（1）曹宇在1996年8月19日取得建管局颁发的蒲西南房产字第2545号《村镇房屋所有权证》，该证核准登记的所有权人为曹宇和共有人朱桂琼、曹一文。曹永成以房屋系自己与曹宇的祖业房屋，该登记已侵犯了他的财产权，提出异议。建管局于2000年1月25日作出《关于缴销曹宇村镇房屋所有权证的通知》并于2002年12月30日出具《证明》。曹宇不服提起行政诉讼。案件在审理过程中建管局作出撤销《关于缴销曹宇村镇房屋所有权证的通知》和《证明》的决定，原告撤回诉讼。曹永成对建管局的撤消决定提出异议，2003年8月，被告在没有任何新事实证明下再次撤销原告的房产证书。（2）被告于2003年8月再次作出具体行政行为时，并未作过完全的调查，也未履行告知义务。（3）曹永成1968年分得的房屋已拆迁到城南村，这与双方民事诉讼中的陈述是一致的，是真实的，曹宇所登记的房产中没有曹永成的份额，向被告要求撤销曹宇房产证书是想借城市拆迁获得修建房屋的土地。（4）被告作出的具体行政行为无事实依据，与当初申报房屋产权证时操作的事实严重相悖。请求人民法院撤销被告的具体行政行为，并由被告承担本案诉讼费。
2.被告建管局辩称：（1）1996年蒲江县农村办理房屋产权登记时，曹宇隐瞒其房屋的真实情况，采用虚假材料，将其叔父曹永成与其父曹永德共有的房屋以“继承”为来源，骗取登记取得了蒲西南2545号村镇房屋所有权证。2003年4月8日曹永成提出异议，并提供了相关证据，建管局经调查均证明该房有曹永成的权利，根据《成都市村镇房屋产权产籍管理暂行办法》第10条、第23条规定作出注销、缴销其房屋所有权证的决定是完全合法。（2）建管局撤销2000年1月作出的缴销曹宇房屋产权证的通知，并非承认曹宇取得该房屋产权证合法，而是当时缴销程序有不完善之处。2003年8月作出的注销、缴销决定书不是行政处罚行为，不必然负告之义务，与撤销通知并不矛盾，建管局是严格按照法定程序作出的合法具体行政行为。请求人民法院依法驳回原告曹宇的诉请，维持被告正确、合法的行政行为。
第三人朱桂琼、曹一文未答辩和提交证据。
（三）事实和证据
四川省蒲江县人民法院公开审理查明：曹永成与原告系叔侄关系。被告于1996年8月19日登记的蒲西南房产字第2545号《村镇房屋所有权证》，核准登记的所有权人是曹宇和共有人朱桂琼、曹一文。曹永成2003年4月8日以房屋是自已与原告的祖业房屋，该登记已侵犯了他的财产权，提出异议。被告于2003年7月2日立案进行调查，发现颁发的蒲西南房产字第2545号《村镇房屋所有权证》登记有误，蒲江县西南乡梁江村1社2545号房屋所有权存在争议，遂依据《成都市村镇房屋产权产籍管理暂行办法》第10条、第23条的规定，作出《关于注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的决定书》，原告不服于2003年12月15日提起行政诉讼。
另查明，被告于2000年1月25日作出《关于缴销曹宇村镇房屋所有权证的通知》，2002年12月30日出具《证明》，原告不服，提起行政诉讼，案件在审理过程中，被告作出撤销《关于缴销曹宇村镇房屋所有权证的通知》和《证明》的决定，原告申请撤回起诉。
上述事实有下列证据证明：
1.原告向法庭提供的证据：（1）建管局《关于注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的决定书》，证明被告于2003年8月20日作出注销原颁发的蒲西南2545号村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的事实；（2）彭忠成、曹琼贞、曹永元的证言和调查韩玉珍、曹永兴、曹永志笔录，证明原告对曹清秀尽了扶养义务；（3）曹永平出具的收条、张忠礼出具的证明，证明曾维修过房屋；（4）蒲江县公安局鹤山镇派出所常住人口登记表、调查程述文笔录，证明曹永成已迁居城南村6社；（5）调查曹素芳笔录，证明房屋分为三份，建管局工作人员调查过；（6）调查简茂华笔录，证明曾与社长一起解决过曹永德、曹永成的房屋，未出具过盖章或签字证明曹永成、曹永德共有房屋的依据；（7）调查杜开元笔录，证明给曹永成写过证明，没有涉及房屋权属；（8）调查张荣明笔录，证明铁匠铺两间草房是祖业房；（9）村镇房屋所有权证，证明曹宇、朱桂琼、曹一文登记的所有村镇房屋是砖木结构平房20间，面积561平方米；（10）申请执法人员出庭作证，证明是否具有合法身份从事执法活动。
2.被告向法庭提交的证据：（1）曹永成《要求依法规范注销、缴销曹宇蒲西南2545号村镇房屋所有权证的申请》，证明蒲江县西南乡梁江村1社2545号房屋所有权存在争议；（2）《成都市村镇房屋产权产籍管理暂行办法》，证明注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的决定书程序合法，适用法律得当；（3）调查何群英、曹永吉、曹永兴、曹永志、曹素芳、孙淑华笔录，证明曹永成对蒲江县西南乡梁江村1社2545号房屋拥有部分所有权；（4）蒲江县西南乡人民政府、梁江村村民委员会《证明》，证明房屋产权为曹永成、曹永德所有；（5）询问曹永德笔录，证明房屋为祖业财产；（6）询问曹永成笔录，证明蒲江县西南乡梁江村1社2545号房屋所有权存在争议；（7）询问曹宇笔录，证明已领取村镇房屋产权证；（8）村镇房屋所有权登记表，证明房屋所有人和共有人。(9)《关于注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的决定书》；行政申请受理呈批表和送达回证,证明2003年7月2日受理曹永成申请，2003年8月20日作出注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的决定，同月21日送达给曹宇，因曹宇外出务工，由其妻朱桂琼（本案第三人）签收。
（四）判案理由
四川省蒲江县人民法院根据上述事实和证据认为：被告建管局是村镇房屋所有权登记主管机关，村镇房屋所有权登记是依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为，此登记不创设权利义务，仅产生公示、公信效力。这一法律功能决定了被告建管局依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，依法只应负形式审查义务。被告建管局作为登记机关只能依原告曹宇和第三人朱桂琼、曹一文的申请，对申请登记的事项依照法律规定进行审查，是否给予登记取决于申请是否符合法律规定的条件。被告建管局的职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料内容之间是否一致等。只要提交的申请材料符合法律的规定，即应依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否合法有效，则不在职责范围之内。被告建管局对已登记的证照，经审查认为有误的，有权依法予以注销，收回证照。本案被告建管局根据曹永成的异议申请，经调查发现原登记蒲江县西南乡梁江村1社2545号房屋所有权有误，房屋所有权存在争议，作出注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证与事实相符合，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予以支持。对原告曹宇及第三人朱桂琼、曹一文认为被告再次作出的具体行政行为是在没有任何新的事实证据情况下作出的，房屋是遗赠获得，办证时房屋所有权无争议以及被告建管局执法程序违法，认定事实不清，适用法律、法规存在严重违法等。法院认为，村镇房屋所有权登记与事实不相符，会造成损害申请人的财产所有权，办证时无争议，并不能说明房屋所有权就不存在争议。原告曹宇认为房屋所有权无争议的主张与庭审查证的事实相悖，该房屋存在争议；被告建管局执法人员在调查笔录上虽然事后补写执法证号，但未严重违反法定程序，原告曹宇认为被告执法程序违法的理由不予支持。
（五）定案结论
四川省蒲江县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条的规定，作出如下判决：
1、维持建管局作出的《关于注销西南乡梁江村1社曹宇村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证的决定书》。
2、驳回曹宇的其他诉讼请求
诉讼费用由曹宇负担。
（六）解说
这是一起注销村镇房屋所有权登记及缴销房屋所有权证引发的行政诉讼。涉及的问题是：如果申请人在向行政机关申请登记时提交的材料形式合法，但所载内容并不真实，登记机关经形式审查无法发现材料虚假而准予登记；当利害关系人提出异议，登记机关认为异议成立并对原登记予以撤销时是否承担责任。要回答这个问题就必须弄清行政机关在申请人申请时的审查责任和理论依据。
1.房屋所有权登记应是形式的合法性审查：（1）房屋登记是主管机关依当事人的申请，对当事人房屋所有权状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。登记行为并不创设新的权利义务关系，登记机关不能以自己的意志决定当事人对房屋是否享有某一权利，或是否应负某一义务。当事人对房屋的权利义务的变动，取决于当事人本身的法律行为，而非取决于登记机关的登记。（2）房屋登记不创设权利义务，登记仅产生公示、公信效力。行政登记的功能，在于推定其所登记的合法性，登记簿的记载，起公示作用，社会公众可以通过查阅主管机关登记簿的记载，了解相应的权利状况，使之具有社会公信力。这一法律功能，决定了登记机关依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，且依法只应负形式审查义务。登记机关只能依相对人的申请，对相对人申请登记的事项依照法律规定进行审查，是否给予登记取决于相对人的申请是否符合法律规定的条件。登记机关的职责，在于“审查申请人是否依法提交了申请登记所需的材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料内容之间是否一致等”。只要申请人提交的申请材料符合法律的规定，登记机关即应依法予以登记。至于申请人申请登记房屋所有权在实质上是否合法有效，则不在登记机关的职责范围之内。（3）登记机关为登记行为时，法律只要求其负形式审查义务。形式审查是相对于实质性审查而言的，指登记主管机关依当事人申请，在当事人依法提交申请资料的基础上，依照法定要求对申请资料予以书面审核，对于当事人之间的民事实体法律关系不作实质性调查。因而，在行政诉讼中，法院对房屋登记的合法性审查也应依法遵循形式审查标准，不应对所载内容进行实质性审查。登记机关只要证明已尽到形式审查义务，其经形式审查可以认定当事人的申请资料齐全，符合法定条件，该登记行为即属合法。
2.形式审查的法律基础 ：（1）登记机关对房屋所有权登记事项依法仅作形式审查的法律基础是：申请人向登记机关依法提交所有权的申请材料应当是形式合法、内容真实的，这是申请人最基本的法律义务。“形式合法”属于登记机关对所有权登记的形式审查职责范围，“内容真实”则不属于审查职责范围。对于登记机关而言，“形式合法”的申请资料可以依法推定“内容真实”。而申请材料的真实性依法应由申请人负责。（2）法院在司法审查中，对登记机关所有权登记行为是否合法审查也应遵循形式审查标准，针对登记行为的法律基础所作审查，而不针对登记行为本身作审查；申请登记材料真实性的实质性审查则应针对所有权申请登记申请人，而不针对登记机关；但在行政诉讼中要评价申请资料的真实性，不能因登记机关形式审查是真实的，就认定其是真实的，而应以法庭的实质审查结论为准。如果当事人以不真实的材料取得所有权登记，其所获所有权登记则欠缺合法基础，登记机关一经发现就应当对无合法事实基础的所有权登记予以注销。
综上所述，就本案而言，负有形式审查义务的建管局，职责在于审查原告在申办房屋所有权证时是否依法提交了申请登记所需的材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料内容之间是否一致等。颁发证照后登记机关发现申请人未依法提交法定的全部真实材料而予以登记，其补救措施（如注销原登记），实际上是制止申请人的不法行为，保护利害关系人的合法权益。法院经过审理，作出维持判决，既是对登记机关只负形式审查义务的肯定，又是对不法申请人的不法行为的否定评价。是符合公平、公正这一原则精神的。
蒲江县法院 王国忠 黄玉彬
