【摘要】建设农民工法律援助机制是保护农民工合法权益的重要途径，是建设和谐社会、社会主义新农村的内在要求。因此，分析我国农民工法律援助机制中存在的问题及原因，进而加以完善，确保法律援助机制的有效运行具有重大的现实意义。
【英文摘要】Building legal aid mechanism for farmer-workers is an important way to protect their legitimate rights and interests, and to Construct a harmonious society as well as a new socialist countryside. Therefore, the analysis of problems and causes to the legal aid mechanism for peasant workers, which should be perfected to ensure effective operation of the legal aid mechanism is of great practical significance.
【关键词】农民工；法律援助；和谐社会
【英文关键词】peasant workers ;legal aid; harmonious society
【写作年份】2007年

【正文】
     　　一、概述   　　法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费等法律帮助，以保障实现其合法权益、完善国家司法公正、健全人权及社会保障机制的一种法律制度。我国从1994年开始建立法律援助制度，这种被喻为“驶向贫弱者的诺亚方舟”的法律援助制度，为实现社会公平、促进司法公正发挥了积极作用。 [①]在城市中，大量的农民工因建设领域拖欠农民工的工资、人身损害赔偿、医疗事故等纠纷的发生，以及在城市犯罪后因经济困难无法实现辩护权等问题的出现，迫切需要政府采取有效措施解决。法律援助制度的设立，正好弥补了我国法律制度这方面的缺失。但是，在实际运作中，农民工法律援助机制却存在一些不容忽视的问题和薄弱环节，制约了农民工法律援助机制的发挥，与和谐社会、社会主义新农村建设的目标要求还存在较大差距。因此，本文拟在建设和谐社会、社会主义新农村这一大的历史背景下，对我国农民工法律援助机制的建设进行分析和探讨。   　　二、农民工权益受侵犯的现状   　　农民工群体为中国的社会主义现代化建设事业作出了举足轻重的巨大贡献。然而，他们的合法权益却受到严重的侵害。这主要表现在以下几个方面：   　　（一）劳动时间过长，休息权受到侵害。   　　劳动者有劳动的权利，也有休息的权利。为此，《劳动法》第34、40、41条对劳动时间作了明确规定。但是，据调查，农民工所在企业有的劳动超时现象十分严重。不少私营、外资企业经常让员工加班、加点，即使法定假日也不放过，法律规定的加班时限及报酬形同虚设。一项在北京、上海、广州做的调查显示：有近30%的农民工每天工作超过12小时，有72%的农民工每周工作七天。有的甚至规定吃饭时间为每次半小时，上厕所每次十分钟，且要经过批准。由于这种长时间的工作，许多打工者身心受到摧残，造成工伤事故频繁，并已出现因过度劳累而死亡的事件。   　　（二）劳动报酬权受到侵害。   　　劳动报酬是劳动者有按照劳动的数量和质量取得报酬的权利。然而，农民工的劳动报酬权利却屡屡受到用人单位的侵害。主要表现在：一是同工不同酬。农民工虽然从事的与城市同样的工作，却拿着不一样的报酬。二是加班不给加班费或少给加班费。三是拖欠甚至拒付工资，许多农民工一年到头连工资都拿不到。据调查，有65%的三资企业或私营企业存在拖欠、克扣工资的现象。   　　（三）农民工的工作环境恶劣，缺乏劳动保护。   　　《劳动法》第50条和第52条规定：“用人单位必须建立、健全劳动卫生制度，严格执行国家劳动卫生规程和标准，对劳动者进行劳动卫生安全教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害”。“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动卫生条件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”。但是，很多企业工作环境差，农民工的身心得不到保护。有的用人单位着眼于眼前利益，为了减低生产成本，不注意改善工作环境，不给农民工配发必要的劳动保护用品，导致农民工职业病发病率较高。据调查，60%的农民工在劳动保护措施较差的环境中工作，特别是一些私营企业设备陈旧、工艺落后、保护措施不力。许多农民工在高温、噪音、易爆、有毒的环境中工作，加之劳动强度过大，保护措施不力，导致工伤或重大伤亡事故时有发生。   　　（四）社会保险和福利权利的缺失。   　　社会保险和福利权是指劳动者享受国家和用人单位提供的福利设施和种种福利待遇，在年老、患病、工伤、失业、生育和丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利。它是公民的一项基本权利，我国宪法和劳动法都对此作出了详细的规定。但是在实际生活中，农民工的社会保险和福利权利普遍缺失。一些用人单位，特别是私营和个体企业，要么不给农民工买社会保险，要么为了应付检查只给少部分农民工投保，要么避重就轻就只买一种保险，而回避其他几种险种。由此可见，农民工的劳动权益受到侵犯的情况十分严重。   　　除了以上这些外，大量的农民工因建设领域拖欠农民工的工资、人身损害赔偿、医疗事故等纠纷的发生，以及在城市犯罪后因经济困难无法实现辩护权等问题的出现，需要通过法律援助来保护自己的合法权益。   　　三、农民工法律援助机制存在的问题及原因   　　（一）法律援助资源供给与需求之间的矛盾比较突出。   　　由于经济条件、法律资源等方面的原因，导致农民工法律援助资源的供给上严重不足，与需求之间的矛盾日益突出。首先，因为编制问题，各地法律援助中心的人员相对较少，对于越来越多的需要提供法律援助的农民工，纯粹的法律援助中心的人员是不能满足需要的，这必然要将大部分法律援助案件指派到基层法律事务所和律师事务所。对于靠法律服务谋生的律师和基层法律服务工作者来说，过多的无偿法律援助案件必将占用大量人力和精力，致使办理法律援助案件的数量与农民工对法律援助的实际需要之间存在很大差距。其次，经费没有保障。由于经济比较贫穷，政府财政能力有献，不可能给予足够的资金支持；同时，由于贫穷，社会捐助资金也不可能足够获得。经费不足，不能保证工作人员办案资金，就不能保证法律援助工作的有效开展。   　　（二）农民工自身素质对法律援助的负面影响。   　　一方面，我国素有“宁可屈死不打官司”的古训。当农民工的权利遭到侵害时，面对强势对手、不完善的法治环境和高额诉讼成本，大多数农民工一般会采取忍让的态度，或者采取激进的方法甚至犯罪方法来解决。另一方面，由于农民工整体文化水平不高，法制观念不强，信息闭塞，对国家法律的理解狭隘，可能会增加法律援助的风险，一旦法律援助案件败诉，受援人对法律援助制度的客观评价可能有失偏颇，甚至走上上访之路。这增添了办案人员的心理承受能力。另外，很多农民工不了解法律援助机构的职能、工作程序等等，从而不能有效地利用法律援助来维护自己的权益。   　　（三）相关部门协作配合不到位。   　　法律援助人员在援助中遇到的情况错综复杂，即使他们倾尽全力帮助当事人，有时也未必能得到满意的结果。一件法律援助案件很可能要涉及到法院、公安、建设、工商、档案等相关部门，虽然受援助的当事人不用交纳代理费，但牵涉到案件的其他部门却要收取相关费用，这无疑增加了法律援助的成本，也使得不少已申请到法律援助的当事人往往因为交纳不起费用而中途退却。相关部门对法律援助工作的支持、配合不到位也是法律援助工作所面临的普遍问题。   　　（四）法律援助宣传力度不够。   　　我国的法律援助不管是在城市还是农村，宣传力度都不够。再加上农民工文化素质不高、法律意识淡薄，不知道求助法律援助部门，这使得我国法律援助现有的资源也没有得到合理的利用。社会对开展农民工法律援助工作的认识也比较模糊。一些人认为开展农民工法律援助工作是律师的事情，在职能上界定错误。也有一些人认为法律援助中心应该承担所有农民工法律援助的任务，以此抹杀法律援助机构的行政管理职能。这些认识上的错位，导致了农民工法律援助工作不能有效开展和农民工法律援助机制建设的滞后。   　　（五）法律援助服务形式单一。   　　现阶段，农民工求助者一般是自己找到法律援助部门办公地点寻求援助，这种情况减弱了法律援助的影响力和亲和力，没有营造求助者与援助者的积极联系。只有政府主导、广大社会人员参与，拓宽服务形式，才能使法律援助得到广泛认可，才能使法律援助更好地为农民工服务。   　　四、建立健全农民工法律援助机制的若干构想   　　（一）多渠道筹措经费，建立国家财政支持和社会慈善行为等相结合的法律援助模式。   　　目前，我国法律援助的经费来自国家财政资金投入。在现阶段我国经济相对落后，政府财政实力有限，不可能大幅度增加法律援助财政拨款的情况下，要顺利推进法律援助工作必须寻求其他解决经费困难的途径。目前可供参考的主要包括如下三种模式：其一，积极倡导社会捐助。包括各类协会或团体的捐助和接受有关国际组织和外国机构或个人提供的资金和物资帮助。其二，尝试推行分担费用制度。虽然我国目前推行的法律援助是完全的无偿援助，但从我国的具体国情出发，受援人因胜诉而经济状况有实质性改变时可以分担全部或部分援助费用。西班牙、日本等国就有成功经验。其三，在民事诉讼中实行非受援败诉方承担援助费用的制度。目前世界多数国家都有这方面规定。   　　（二）关于承担农民工法律援助的人员问题。   　　由于国家对法律援助制度重视程度不够，再加上全国范围内从事法律援助的人员缺口很大，对农民工的法律援助人员是奇缺的。我国的实际情况是，让律师承担起全部农民工的法律援助工作，既不现实，也不可能。目前，可以通过以下多种方式解决人员问题：第一，通过法律援助中心给律师提供稳定的案源，落实律师每年免费为农民工提供一定法律服务的义务。第二，基层法律工作者也是一个应该有效利用的资源，目前，在广大农村活跃着大量的法律工作者，即“赤脚律师”，如果由司法行政机关好好组织，提供必要的经费，他们很可能成为法律援助工作的最大生力军。另外，安排和使用法律专业的学生开展法律援助的实习和假期实践活动，使他们在法律咨询服务和诉讼服务中，既锻炼了能力，又满足了农民工的需要。这样也可以在一定程度上缓解对农民工法律援助人员缺乏问题。   　　（三）加强法律援助机构自身建设。   　　当前法律援助制度在机构建设上存在的突出问题使一些法律援助机构本身就举步维艰，在一定程度上束缚了法律援助职能的发挥。 [②]这方面的主要表现是各级政府，尤其是县级政府在法律援助经费投入上的明显不足。国务院《法律援助条例》规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。因此，各级人民政府有责任有义务帮助法律援助部门解决在机构建设、人员编制、业务经费和硬件配备等方面存在的困难，切实履行政府应尽的职责。   　　（四）关于法律援助律师的办案补贴标准问题。   　　法律援助费用一般包括两项：支付给律师的法律服务费用和在办理案件过程中支付的差旅、通信、复印、鉴定等办案费用支出。目前各地对律师承办法律援助案件的补贴，并不区分这两项，很多律师办理法律援助案件，除奉献智力和时间以外，还需要自掏腰包支付差旅、复印等费用，很不适应法律援助事业的发展。因此，完善法律援助案件补贴制度，提高法律援助案件补贴标准，首先必须明确区分两项费用的差异，对办案费用支出，由政府法律援助机构单独列支，向办案人员实报实销；对法律服务费用区别案件的复杂程度，给予浮动一定幅度的补偿。如果对两项费用依然不加区别地予以定额补贴，必将严重挫伤社会律师和公职律师办理法律援助案件的积极性，进一步降低法律援助案件的办案质量，并可能影响法律援助制度的未来命运。   　　（五）加大法律援助宣传力度。   　　对于法律援助的宣传力度还应进一步加大，应当让更多的农民工知道、使用法律援助，让更多的民工感受到政府的真正关怀和温暖，让所有符合法律援助条件的农民工在需要时都能得到政府提供的无偿法律服务。一个法律援助案件的成功进行，可以在成千上万的百姓中树立政府的正面形象，可以最有力地宣传社会主义法治理念，是最好的法制宣传的桥头堡。   　　（六）法律援助应由所有相关部门统筹进行，齐抓共管。   　　根据《法律援助条例》，国务院司法行政部门监督全国的法律援助工作，律协对法律援助工作予以协助。同时，由于法律援助制度在社会保障体系中的重要作用，因此，法律援助与社会保障机构、民政机构有重大关联；案件援助因为需要与公检法打交道，因此又与司法救助制度有关联，与公检法机关关系重大；律协对法律援助工作也有重要协助。因此，要使法律援助制度良好运行，必须理顺与社会保障机构、民政机构、公检法机关、律协等的关系，使政府对农民工的法律援助制度，对于每一个符合条件的受援人来说，受援途径都能够通畅无阻。   　　法律援助是政府责任，为了确保法律援助制度的顺利实施，政府可以把它扩大为一项社会行为，通过立法让社会组织也成为法律援助的具体实施者，使法律援助成为在社会组织协助下的一项政府行为。 [③]《法律援助条例》第8条规定，国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。要逐步探索建立以国家援助机构为主导，各有关部门、社会团体、高等院校共同参与的多层次法律援助工作体系。   　　五、结语   　　在倡导建立和谐社会的语境下，在继续推动经济增长的同时，致力于通过维护社会公平正义而实现长治久安具有重大的现实意义。和谐社会意味着每一个公民都具有均等的自我发展机会，每一个公民都在社会中得到接纳、受到尊重，拥有平等的满足欲望的途径。 [④]只有建立对弱势群体权益予以充分关注和保护的制度，才能促进社会公平正义，才能使社会具有更好的凝聚力。有鉴于此，设计完善的农民工法律援助制度将能够满足处于弱势的群体的迫切要求，可以体现和谐社会对司法公正的迫切需要，对构建具有内在凝聚力的和谐社会具有必不可少的显著作用。

【作者简介】
任彦君（1968-），女，河南舞钢市人，武汉大学法学院2006级刑法学博士生，平顶山工学院法律系讲师，主要从事法学研究。

【注释】
本文为河南省社科规划项目《河南省农民工权益法律保护的路径选择》的阶段性成果之一。项目批准号：2006FFX014。

【参考文献】
[1] 刘洪德.农民法律援助机制建设中存在的问题及治理对策分析.农村经济[J].2007（5）.115-118. [2] 马书奎.洪铁民.简析社会主义新农村建设中法律援助的服务功能.民营科技[J].2007（9）.87. [3] 陈秀丽.论和谐社会的法律援助制度建设.理论前沿[J].2007（12）.39-40. [4] 颜九红.法律援助制度改革与和谐社会的构筑.北京政法职业学院学报[J].2007(3).12-15.