一、公益诉讼的界定
公益诉讼这一概念常在多种意义上被使用，因而有必要厘清本文所指的公益诉讼的具体内涵和外延。就本文而言，公益诉讼是指适格主体为了维护公共利益而提起的旨在禁止损害公益行为的诉讼。它实际上是一种特殊的民事诉讼或行政诉讼，与普通的民事诉讼或行政诉讼相比，其具有以下特点。首先，诉讼的目的在于维护公共利益，而不仅仅是为了维护个人利益。其次，原告的范围更为广泛，包含法律上的非利害关系人在内。再次，判决效力具有广阔性和规模化的特点而不仅限于当事人之间。最后，诉讼请求旨在禁止损害行为，指向将来，具有预防的性质，而不是指向过去的损害赔偿。根据上述界定，公益诉讼主要涉及环境保护、消费者权益、国有资产流失、反垄断以及公民权与社会保障等。
二、各国的实践及启示
我国现行法律还未规定公益诉讼制度，也未涉及公益诉讼中的原告资格问题。但不少国家已经建立了公益诉讼制度，他们处理这类特殊诉讼中原告资格问题的实践值得我们借鉴参考。
（一）美国
美国的公益诉讼比较发达，包括多种形式，如公民诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁令请求诉讼等。这些诉讼形式中的原告资格与普通诉讼有所不同，其中以公民诉讼最为典型。公民诉讼中原告资格的规定既存在于制定法上，也存在于判例法上。在制定法方面，美国70年代制定的一系列环境法律如《清洁空气法》、《海洋倾废法》、《噪声控制法》、《濒危物种法》、《清洁水法》、《有毒物质控制法》等都有公民诉讼的条款。这些法律对公民诉讼的具体授权虽然各有不同，但都赋予“任何人”或“利益受到不利影响的一人或多人”对违反法定排污标准或限制的任何人或未依据法律完成自己职责的环境保护局局长提起诉讼。[1]在判例法方面，美国法院在70年代扩大了适格原告的范围，只要受到“事实上的损害”就具备提起诉讼的资格。“事实上的损害”包括对经济利益以及非经济利益的损害。如对美学、环境和休闲利益的损害都属于可以获得起诉资格的情形，而且环保组织可以通过保护他们成员的利益而非组织本身的权利来获取诉讼资格。[2]此外，只要损害存在，就足以确定其具有原告资格，而无论这种损害多么间接、因果关系多么微弱。[3]
由此可见，美国公益诉讼的原告资格一方面限于法律的明文规定另一方面也受到实际受损人的限制。公民诉讼中实际受损人的要求事实上就是普通诉讼中法律利害关系人要求的延续，它们都要求适格的原告受到某种损害，只不过在损害的范围上有所不同。这种方式维系了制度之间的延续性，有利于理论上的统一，同时也在一定程度上回应了公益诉讼的特殊性。但这种方式也并非没有缺陷。正如学者所指出的，损害起源于传统的财产利益，以私人所有权为前提，对于作为公共物品的环境来说是毫无意义的。[4]而公益诉讼的目的在于保护公共利益，以私人利益的受损作为判断公益诉讼中原告资格的标准在逻辑上也存在矛盾之处。
（二）大陆法系国家
德国的公益诉讼制度有团体诉讼。团体诉讼的适用情形限于法律的规定，如消费者的集体利益受到违法行为的影响，其主要存在于消费者保护、反不正当竞争、知识产权等领域。该诉讼中所要求的团体为在法定机关特定名册中登记的团体，所提起的诉讼限于不作为之诉。[5]上述团体诉讼将原告资格赋予符合规定的团体，而并不要求该团体或其成员本身的利益受到侵害，将赋予原告资格的着眼点转移到了原告本身的情况。但是，从总体上看，其原告的实际范围仍过窄。
法国的公益诉讼制度有越权之诉。其基本目的是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。[6]因此，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起侵权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。利益主体包括个人、团体甚至其他行政机关，请求保护的利益包括物质性利益或精神性利益，现实利益或确实存在的精神利益。[7]
日本的公益诉讼主要有民众诉讼。民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。民众诉讼只有在法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起。[8]典型的民众诉讼有居民诉讼。它是指在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时，居民在经过对监察委员进行监察请求后所提起的诉讼。居民诉讼的提起人只要是该地方公共团体的居民即可，一个人也可以提起居民诉讼，不问是自然人还是法人。[9]
综上所述，各国公益诉讼中原告资格的规定与普通诉讼都不同，原告的范围更为广泛。总体而言，原告资格的规定有两种方式，一是延续普通诉讼中的方式，以利益受损作为原告资格的标准，如上述美国的公民诉讼和法国的越权之诉；另一种是赋予新的主体以原告资格而无论是否受到损失，如德国的团体诉讼和日本的居民诉讼。这两种方式各有优劣，第一种可以将原告资格赋予更多的主体但明确性不足，第二种虽然明确但获得原告资格的主体往往有限。就公益诉讼而言，原告提起诉讼的目的是维护公共利益，请求的也是对违法行为的禁止，直接救济的是公共利益，对个人利益的影响是间接的。因此，以个人利益的受损作为判断公益诉讼中原告资格的标准，将原告限于个人利益受损的主体，其合理性不无疑问。因此，有必要就公益诉讼中原告资格的理论基础做一考察。
三、理论基础
美国公益诉讼中原告资格的规定以私人检察总长理论为基础。著名的有杰罗姆·弗兰克的观点，他认为“如果现实当中不存在适合司法解决的争讼，联邦议会便不必承认任何人拥有向法院起诉谋求司法解决争讼的地位。…联邦议会还可以…根据宪法，以立法的形式赋予非公务员的个人或非公务员的组织诉讼提起权，即赋予为防止公务员从事违反法律所赋予的权限(之范围) 的行为而起诉的权利。…即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在宪法上是允许的。接受这一授权的人，就是私人检察总长。”[10]这一理论阐释将公益诉讼中原告资格的赋予与美国宪法中对于司法权范围的规定联系起来，解决了公益诉讼中原告资格扩张的合宪性问题，而成为原告资格扩张的基础。但要将这一理论作为我国公益诉讼中原告资格的理论依据则有一定的困难。首先，我国宪法并无司法权范围限于案件或争议的规定，因而没有利用这一理论的必要。其次，我国检察机关并没有提起公益诉讼的传统权限，即使将个人界定为私人检察总长，也不能就此说明他们提起公益诉讼的资格。
日本学者伊藤真提出了纠纷管理权的学说，虽未被日本法院采纳，但对于说明公益诉讼中的原告资格仍不无意义。该学说认为，从起诉前开始的纠纷过程中，若某人在与对方进行交涉、组成交涉团体等过程中发挥了重要作用，基于该事实，可以认可其纠纷管理权，[11]从而具备提起诉讼的资格。具体而言，它要求原告在起诉前的纷争过程中，必须与纠纷原因的制造者进行直接的交涉，必须是在自纠纷原因发生到诉讼提起的整个期间都采取了解决纠纷的行动，而且他的行动还必须以消除纠纷原因为目的。[12]应该说在公益诉讼中这一理论较有说服力。如前所述，公益诉讼与个人私益并无直接的关联，因而公益诉讼中原告资格的主要考量因素在于原告维护公共利益的意愿及其诉讼能力。而具有纠纷管理权的主体具备这两项要求。原告在诉前的积极解纷活动既表明了他维护公共利益的意愿和能力，也使他获取了一定的信息和材料。这些材料在诉讼阶段可以作为诉讼资料提出，从而使其可以进行充分的诉讼。因此，在公益诉讼中可以将纠纷管理权作为确定原告资格的理论基础，以此建立相应的制度。
四、制度构建
纠纷管理权理论在公益诉讼中有它的合理性，但在普通的诉讼中则有不当干预他人权利的可能，因此在具体制度的构建上应将其适用范围限于公益诉讼的范围。具体而言，纠纷管理权人只有在法律所规定的情况下才能提起诉讼。这类规定一般应作为公益诉讼条款而规定在相应的实体法律中，而与原告资格相关诉讼程序事项则应集中规定在诉讼法中。一般而言，提起公益诉讼的主体有检察机关和个人及团体，这些不同主体的纠纷管理权的具体情形也有所不同。
我国的检察机关作为法律监督机关具有提起公益诉讼的可能，现实中也出现了检察机关提起公益诉讼的事例，但也存在不少的问题如检察机关的角色冲突等。在纠纷管理权理论下，如果检察机关在诉前介入了纠纷的解决，那么它也拥有提起公益诉讼的权限。检察机关在诉前介入有关纠纷解决的方式主要有向相关主体发出检察建议，进行相应的事实调查等。这些手段已为一些检察机关所采用，因此是可行的。法律可以规定在检察机关采取这些手段后，若相关主体仍未改正，检察机关可以进一步提起诉讼以维护公共利益。当然，检察机关在诉讼中是当事人的身份，与对方当事人在法律地位上是平等的。
除了检察机关之外，特定的个人或团体在诉前积极介入纠纷的解决也可取得纠纷解决权从而具备提起公益诉讼的原告资格，而无论这些个人或团体本身的利益是否受到被诉行为的侵害。这是因为公益诉讼救济的是公共利益，而与私人利益并无直接关联。如果受侵害的主体要救济自身的利益可以提起普通的诉讼或是集团诉讼，但其个人利益受侵害并不使其获得提起公益诉讼的权限，要提起公益诉讼仍需具备纠纷管理权的要件。个人及团体的诉前解纷活动主要表现为与侵害主体进行持续交涉，要求其停止侵害行为，进行相应的调查行为，以及向相应的行政机关反映，请求行政机关的处理。在个案中是否具备了纠纷管理权的要求则由法官依职权查明，因为原告资格也属于诉讼要件之一。法官据以判断的资料不限于当事人所提出的范围，但法官可以要求当事人提出相应的资料以供查证。若法院认为原告不具备原告资格则裁定驳回诉讼，认定具备原告资格则做出本案判决。
将适格原告扩张到私人可能会引起人们对滥诉的担忧。但原告资格仅仅表明了相应主体起诉的可能性而非现实性，其也可能基于各种考虑而决定不提起诉讼。这种情况在公益诉讼的情况下应该说是较多的。公益诉讼维护的是公共利益，又不能请求赔偿，因此很难期待个人或团体花费自己的时间金钱来提起此类诉讼。因此公益诉讼最大的问题是原告起诉的动力问题而非滥诉的问题。公益诉讼制度的构建更应当着眼于激励相应主体提起诉讼而非防止他们滥诉。因而以滥诉为由反对赋予更多主体以原告资格是没有依据的。
[1]李艳芳：“美国的公民诉讼制度及其启示”《中国人民大学学报》2003年第2期，124、125页。
[2] [美]帕蒂·戈德蔓：“美国法院逐渐向环境公益诉讼敞开大门”吴宇译，《世界环境》2006年第6期，22页。
[3]严厚福：“环境公益诉讼原告资格之确立”《北大法律评论》2007年第1辑，259页。
[4]同上注，260、261页。
[5] [德]罗森贝克、施瓦布等：《德国民事诉讼法》李大雪译，中国法制出版社2007年版，297-299页。
[6]于安：“行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题”《法学》2001年第5期，16页。
[7]王名杨：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，667-681页。
[8]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，725页。
[9]同上注，726、761页。
[10] [日]田中英夫、竹内昭夫：“私人在法实现中的作用”李薇译，载梁慧星主编《民商法论丛》第10卷，467、468页。
[11] [日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，207页。
[12] [日]高桥宏志：《民事诉讼法：制度与理论的深层分析》，林剑锋译，法律出版社2003年版，248页。
作者：全南法院 周新宇
