国有股减持问题可谓是我国经济界在世纪之初面临的一个重大课题。
   现在需要解决的国有股问题是我国在搞股份制改革之初，因为对姓“资”、姓“社”，是“公”还是“私”的问题争论不休，有很多人担心国有股进入流通市场，在股票买卖中，会大量落于个人手中，造成股权私有化，从而影响国家的控股能力，削弱和动摇公有制的主体地位，所以影响了比较彻底的国有资本的股份制改造，形成今天国有股一股独大的局面。随着市场经济进一步深入发展，国有股一股独大的缺点日益暴露出来，特别是随着我们对公有制认识的加深，再加上为社保基金筹集资金的现实需要，减持国有股就成为一个不可避免的问题并进入了决策的领域。
  在这样的前提下，我国国有股减持方案首先通过行政立法的方式开始确立：2001年6月12日财政部出台了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，使国有股减持进入了实质行动阶段；但到10月23日中国证监会叫停这一办法，并接过了进行该立法的“接力棒”，于11月中开始公开征集方案，在收集了4300余份方案和进行了两次专家论证会的基础上，2002年1月28日出台了被称为“阶段性成果”的第8个框架性方案，但最终的减持立法并没有出台。
  当社会各界在纷纷争论国有股应当通过什么途径以及以什么价格减持的时候，人们或许忽略了一个同样很重要的问题的讨论。这个问题就是：这些讨论应该在什么层级上得到讨论？也就是说，国有股减持立法的主体应当是什么？
  我们认为，无论作为国家财政大权在握的财政部还是作为证券市场监管部门的中国证监会都不能承担起国有股减持立法的大任。国有股减持是一个需要最高立法权或最高行政立法权介入的事项。
  首先，国有股减持问题涉及到的是对我国基本经济制度的调整。我国宪法明确规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。而且在这两种所有制形式中，国有经济即社会主义全民所有制经济是国民经济中的主导力量。国有股减持实质上就是要让我国的部分存量国有资产到股票市场流通。这必然涉及到如何调整我国基本经济制度的问题，依照我国立法法第八条第（八）项的规定，凡是涉及到基本经济制度的立法只能制定法律，所以国有股减持立法必须由全国人大及其常委会来进行。
  从国有股减持的影响深度来看，其涉及到重大的、超巨额的国有资产转让，将对未来的中国国民经济和中国证券市场走向产生重大影响，如何操作这一过程也将对我国的经济社会产生重大影响。作为对国民经济能产生广泛深远影响的事件的立法规制也要求最高立法权的介入。
  其次，物权的一般理论也可以给我们提供考察国有股减持立法应该主体的视角。物权理论普遍认为所有权是物权中最重要的权利，而处分权是“所有权内容的核心，是所有权的最基本的权能”“是决定财产命运的一种权能”。因此理论上要求，处分权“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得随意处分他人所有的财产”。
  从我国国有股的法律地位来看，一切国有股都归全体人民所有即由全体人民享有所有权。因此，相应国有股的处分权也只能由全国人民来行使。减持国有股无疑就是一种对国有股处分权的行使，自应由全国人民来决定减持的方案。但全国人民即国有股的资产所有者处于极为分散的状态，这使任何个人对应属于自己的一份财产都没有独立的支配权。在我国的宪法地位中，全国人大和全国人大常委会是代表全国人民表达意志的机构，由全国人大或其常委会在权衡各方面利益的基础上，制定相关的法律、法规，以便在国有股减持过程中有法可依就是合适的了。
  从以上两个分析角度来看，国有股减持应当由全国人大或其常委会立法完成。但同时也应注意到，我国立法法在第九条还设定了授权立法的制度。当法律保留事项尚未被制定法律时，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规。因此，在这一意义上，国有股减持立法也可以由全国人大或其常委会授权国务院通过行政法规的形式来完成。

 
  石明磊

2002年