我国民事审级制度之重塑
发布日期：2003-11-26 文章来源： 互联网
内容提要 现代西方各国的民事诉讼审级制度虽有一定差异，但在实质上体现着相同的原理，或相似的功能配置方式，即均为三审终审的金字塔型审判结构，且三审法院分别由初审法院、上诉法院和最高法院构成，各自承担着不同的制度功能。而我国现行审级制度在许多方面与这些原理是相悖的，并随着我国社会的变迁，在近年来面临着越来越严重的危机。笔者认为，基于现代审级制度的原理、西方国家的经验以及我国的现实国情，可根据以下思路重构我国民事诉讼审级制度：针对不同类型的案件，建构多元化的审级制度；重新界定四级法院的性质和功能并据此对法院系统进行调整；在重构审级制度的同时，规范再审程序，严格控制再审程序的发动。
关键词 审级制度 复审模式 上诉制度 再审程序
审级制度是一国司法制度的重要组成部分。近年来，伴随着我国市场经济的高速发展，人民法院受理民事案件的数量剧增，以一次复审为原则，以审判监督为保障的原有审级制度的理想被打破。当那些不满二审判决的当事人寻求正常上诉的渠道被两审终审制堵塞时，大量复审案件纷纷涌向再审程序，于是，再审程序这一非常救济渠道不断的扩张，最终使所谓的两审终审制名存实亡。面对严峻的“司法危机”，改革审级制度的必要性已为众多学者和实务界人士所认同。本文通过中外审级制度的比较研究，在反思我国现行审级制度的基础上，提出改革我国审级制度的初步构想，并以此求教于理论界和实务界同仁。
一、 审级制度的原理及功能
所谓审级制度，是指法律规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及诉讼案件须经几级法院审理才告终结的制度。审级制度的产生与设定是与民事诉讼的基本理念特别是公正与效率的两大价值目标密切相连的。审级制度的设立主要根源于审判制度本身是一种所谓“不完善的程序正义”。美国著名哲学家、伦理学家罗尔斯对此曾有过精辟的论述，他认为：“即便法律被仔细地遵循，过程被公正、恰当地引导，还是有可能达到错误的结果。……在这类案件中，我们看到了这样一种误判：不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。” 在这里我们看到，罗尔斯此处论述的含义是，即使审判程序是科学的，人也不会有意犯错误，审判的结果仍有可能发生误判。所谓“偶然结合”大概包含了对审判程序和人的认识能力本身的无法避免的先天局限性在具体的审判过程中不定时的实际的暴露。
审判制度作为一种“不完善的程序正义”为审级制度的设立提供了无可置疑的必要性，它的意义是，既然一审的错误是不可避免的，那么，再设计一审之上的复审程序以逐渐压缩误判的可能性，是保证正确解决案件的良好选择。从现实的角度来观察，错误的判决更多的是因为一审程序的过多的不恰当和法官的不负责任甚至有意徇私枉法而引起的，这就使审级制度的实际价值远远大于它的本来价值，那就是一方面通过上下级法院的权力制衡来一定程度上弥补审判程序的过多的不恰当，另一方面权力制衡来预防法官的不负责任和有意犯错。
仅就审判的实体正义本身而言，审级越多显然越有利于寻求正确判决，然而，实体正义并非等同于正义，真正的正义来源于对公正与效率的恰当把握，如果审级过多造成审判时间的增加或无限制拖延，诉讼成本的大幅度上升，最终得到的只不过是“迟来的正义”。这种“迟来的正义”实际已质变为一种不正义。那么，到底设置多少审级才是一个恰当的标准？这是一个从定性走向定量的复杂问题，需要依据实际效果来界定，比较容易把握的是，在比较各国现实的审级制度的基础上，寻找带有较大的普遍性的东西。正如国外有学者所言：一个公平的法律程序组织可以最大限度地增加作出公正的决定的可能性。程序正义的原则以及关于公平的法律程序的信念和这个组织在任何实际的决定中实现实质性正义的可能性上所起的作用，应当由经验加以证实。
纵观当今世界各国的审级制度，主要有两种类型：一种是四级三审制，另一种是三级三审制。尽管基于不同的历史传统，各国的具体审级结构和复审模式有较大差异，但现代审级制度在实质上又体现着相同的原理，或相似的功能配置方式。即均为三审终审的金字塔型（或称圆锥形）审判系统，且三审法院分别由初审法院、上诉法院（又叫第一级复审法院、中级上诉法院）、最高法院（又叫第二级复审法院，终审法院）构成。在法院系统中，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，数量较少的上诉法院居中，唯最高法院居于金字塔的顶端。
上述三个审级法院的职权分工和功能各不相同。初审法院的主要功能职责是行使案件的初审审判权。由于初审案件有小额事件、简易事件和普通事件之分，为实现案件的繁简分流，体现费用相当性原则，方便群众诉讼，初审法院又有不同的设计。采四级三审制的国家，初审法院通常包括两个审级，第一级法院即基层法院定位为简易法院，审理简易、小额案件。其上一级法院设计为普通案件的一审法院。从比较法而言，目前多数发达国家的法院组织都采这种模式。在这种审级结构中，普通案件的初审法院行使简易案件的上诉管辖权。德国、日本、英国以及美国大部分州即属此例。如日本，初审法院包括简易法院和地方法院两级，简易法院行使简易案件的初审管辖权和小额案件的管辖权，地方法院行使普通案件的初审管辖权和简易案件的上诉管辖权。在三级三审制的国家，初审法院的形式不尽相同，通常基层法院包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构。如法国，基层法院包括小审法院和大审法院，此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外，第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配，不服其裁决要上诉到第二级法院-上诉法院。有些国家的初审法院不再区分为审理简易和普通案件的审判机构，所有民事案件都适用同样的程序，如芬兰。芬兰民事案件的审理程序包括两个阶段──初审和主审，主审也就是开庭审理或者称口头审理。初审主要是进行书面审理。每个民事案件都以简易的方式开始，简易方式不能解决的，才安排主审，主审由三名法官主持，或者也可以由一名法官和三名非专业法官共同主持。不过，芬兰只有1—3%的民事案件进入这种主审阶段。绝大多数（大约90%）可能在书面初审阶段就可作出裁决。因为大多数案件中，被告对原告起诉未提出异议，基于这一点，法院在书面初审结束后迳行裁决。
中级上诉法院与最高法院均为上诉法院，行使复审管辖权。国家设立上诉制度的目的主要有两个方面：一方面是纠正错误的裁判，保护当事人的合法权益。另一方面是保证国家法律的统一适用，使司法系统在所有的审级都尽量以统一的声音说话。复审的这一功能不仅体现在纠正个案错误的裁判，而且给下级法院解释和适用法律作了示范，这就在较大范围内起到了统一法律适用的作用。关于上诉制度的这一目的，日本学者三月章教授曾有专门论述，他说：允许上诉的各种事件，顺次接受呈金字塔状的各级法院的审判（这称为审级制度），而最终则以接受唯一的最高法院的审判为原则。以此来避免不同的法院对法令做出不同的解释或适用的问题。因此，上诉制度还具有统一法令的解释，谋求安定的法律生活的使命。在并称为第二个事实审的第二审中，上诉的第一目的（即纠正错误裁判—编者加）比较突出；而到了所谓法律审的第三审，则第二目的明显优先。
对一般的民事案件来说，中级上诉法院就是终审法院。中级上诉法院终审的案件通常为常规型案件，经过该级法院的审理，一般足以保证案件的正确处理和法律适用的统一。
位于金字塔顶的最高法院，通常把受案范围确定在法律事项以内，只对或主要对具有普遍公共价值的法律问题进行复审。至于事实问题，经第一审及第二审的反复调查和确认，已足以保障当事人的正当权益，第三审一般不再考虑。为此，在三审终审的国家，并非所有的案件都可以上诉到第三审法院；为减轻第三审法院的负担，充分发挥其法律审的功能，各国往往对第三审法院的受案范围设立种种限制。如前西德民事裁判制度改正准备委员会报告书所载多数委员意见即谓：“一般事件，历经两级法院审判判决，以足以使个人之具体权利获得保障。两次事实审的审判，已足以期待裁判之正确”。最高法院（终审法院）设置之目的，并非在于对个案的个别救济，而是在于法律原则的把握与法律解释的统一。故最高法院是全国唯一，而且法官人数不多的法院，俾形成审级制度的圆锥顶。美国联邦最高法院院长Chief Justice Hughes曾谓：“上诉若无限制，一个终审法院，不论其法官人数多少，均不能处理所有发生于如此广大区域内之任何由当事人提起之上诉事件”，“联邦最高法院审判事件，系以法律之适当阐述及有效施行为重心，非为人民利益着想”。一九七六年德国修正民事诉讼法第546 条第1项规定：“第三审法院对于不服金额超过四万马克财产权之法律争执之请求权，如事件不具备原则之重要性者（die Rechtssache keine grundsatzliche Bedeutung hat）得拒绝受理之”，均足证明此一趋向。控制最高法院的法官数量是保证法律解释和适用的统一的必要条件。美国、日本等国家为了保证最高法院在就实质性问题做出裁判时保持的满席审判形式（全体法官参与同一庭审），法官数量一般相当有限。比如美国联邦最高法院的法官数量为9人，州最高上诉法院的法官为5—9名不等，日本战前称终审法院为大审院，战后将大审院改为最高裁判所，并将法官数量由50人减为15人。多数大陆法系国家最高法院的法官人数较多，受案能力相应较强，因而在复审职能的实现方法方面体现了其共同特色，比如，将该法院分为几个合议庭，以划分事项管辖权的方式保持最高法院对同类事项的法律解释的一致性，以事项管辖权维护司法的统一，而不是对所有案件的实质性审理都实行“满席审判”；同时设置“联合合议庭”、“扩大合议庭”和“法官大会”等程序，共同审判最高法院合议庭之间存在意见冲突的案件或被认为提出了重大或原则性法律问题的案件。
此外，许多国家还在正常复审程序之外设立了对生效裁判进行救济的再审程序。从各国关于再审程序的立法来看，大都对改变生效裁判的再审设定了严格的程序，即只有该裁判被认为有错误且是比较严重的，达到了必须纠正的程度，才予以再审。对此，日本学者的阐述颇有代表性。他们认为：“再审是当事人对已经确定的判决以诉讼程序上有重大瑕疵或作为其判断的基础资料里有严重缺陷为理由，请求撤销该判决并且恢复已终了的诉讼，进行重新审判的、非常的不服声明的方法。判决被确定后，如仅仅因为判断不当或发现新的证据就承认当事人的不服声明，则诉讼是无止境的；但另一方面，从作出正确、公正的裁判的理想来说，不管有什么样的瑕疵一律不准撤销已确定的判决，也是不合理的。于是，法律规定在判决里有特别重大并且对当事人也有严重瑕疵时，应准许再审。” 英、美法系国家对生效裁判的稳定和权威性更为重视。由于这些国家在诉讼制度上实行彻底的辩论主义，他们认为，事实、证据经当事人双方提供辩论，或由陪审团判断认定，据此作出的判决，即视为真实，一般不得再行变更。因而，其通过再审程序纠正的案件范围更小、数量更少。
二、我国审级制度的沿革及现行审级制度的缺陷
我国的审级制度经历了一个历史发展过程。新民主主义革命时期的各个根据地法院，审级制度不统一，有的实行二审终审，有的实行三审终审。新中国成立后，1951年9月3日中央人民政府通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第5条规定，“人民法院基本上实行三级两审制，以县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院，一般的以两审为终审，但在特殊情况下，得以三审或一审为终审。” 1954年，第一部《中华人民共和国人民法院组织法》确立了我国统一的四级两审终审的审级制度。 1979年、1983年先后修改公布的《人民法院组织法》沿用了上述规定。1982年和1991年通过的《民事诉讼法》将两审终审作为一项基本制度来规定，并根据组织法的规定对案件的管辖、上诉、再审等程序作了具体的规定，形成了具有中国特色的一整套审级制度。根据现行民事诉讼法的规定，基层法院管辖第一审民事案件，但本法另有规定的除外。中级人民法院管辖下列第一审民事案件：（1）重大涉外案件；（2）在本辖区有重大影响的案件；（3）最高法院确定由中级法院管辖的案件。高级法院管辖在本辖区有重大影响的第一审案件。最高法院管辖下列第一审民事案件：（1）在全国有重大影响的案件；（2）认为应当有本院审理的案件（民事诉讼法第18-21条）。这就是说，我国四级法院都可以作为初审法院审理第一审民事案件，但原则上第一审民事案件由基层法院管辖。为什么采取两审终审制？为什么绝大多数案件由基层法院作为第一审？对此，比较有代表性的解释是：两审终审制度是适应我国国情而规定的审级制度，我国地域辽阔，很多地方交通不方便，审级过多，不仅会给当事人双方造成大量人力、物力、时间上的浪费，而且容易使案件缠讼不清，当事人双方的权利义务关系长期处于不稳态状态，不利于民事流转和社会的安定。实行二审终审，绝大部分民事案件可在当事人所在辖区解决，一方面可以方便诉讼，减少讼累；另一方面，也便于高级人民法院或最高人民法院摆脱审判具体案件的负担，集中精力搞好审判业务的指导、监督。 必须指出的是，我国民事审判中的二审终审制是与再审制和审判监督程序相配合而存在的，这就是说，经二审终结的民事、经济纠纷案件，如果当事人或上级法院等认为案件裁决仍然有误，还可以提出再审请求或作出再审决定。再审制的设立，弥补了审级上的缺陷。所以，以二审终审制为基础，以再审制为补充的审判制度为我国民事案件、经济纠纷案件的正确、合法、及时处理提供了基本保障。 由此可见，我国的两审终审制更多的是考虑了诉讼效率和诉讼经济的原则。但是，随着案件的剧增，这种以既简单、又快捷，既便利又低廉的诉讼程序，来代替“既繁琐，又迟缓，既劳民，又伤财” 的诉讼程序，实现后者承担的程序功能的完美理想被打破。当那些不满二审判决的当事人寻求正常上诉的渠道被两审终审制堵塞的时候，当对二审判决的不满率甚至高于对一审判决的不满率时，大量复审案件便纷纷涌向再审程序这个特殊的复审程序，于是，再审程序不断地膨胀。我国民事诉讼法试行时，只有人民法院有权按照审判监督程序提起再审。实践证明，仅靠这种自我监督来纠正生效裁判中的错误是不够的。修改后的民事诉讼法不仅增加了检察机关抗诉提起再审，从而完善了法定机关提起再审的制度，而且增加了当事人申请再审。从理论上看。这大大拓宽了案件再审的渠道，为纠正生效裁判中的错误提供了程序上的保障。但民事诉讼法实施10余年的司法实践表明，再审程序实施中的问题仍然很多，修改再审程序的立法意图并未实现。再审程序实施效果不佳主要表现在两个方面：一是尽管民事诉讼法发动再审的主体由一种增加到了三种，但实际效果似乎不够好，申诉难、申请再审难的状况依然非常突出，不少明显存在错误的裁判仍无法通过再审程序获得纠正。 二是再审耗费了当事人和国家大量的人力、物力和金钱，一些案件被不断的拿来再审， 裁判的稳定性和权威性因此受到严重破坏。再审程序这种特殊的极少运用的复审制度成了被大量运用的正常程序，且为滥用权力的人从程序外干预司法开了方便之门。另一方面，由于再审程序的不加限制，两审终审制名存实亡， 而在这种以再审为主体的多级复审制中，无论当事人的私人成本还是公共司法成本都比一次以“书面审”为特征的三审程序消耗要大的多。面对如此严峻的“司法危机”，理论与实务界越来越多的人对我国再审制度存在的问题开始了理性的反思，改革审级制度 和再审制度 方面的论文数量不断增加，内容不断深化，并已在理论与实务界形成一定的共识。但是，客观的说，复审制度改革的理论准备仍显得不够充分，突出的表现是：对我国现行复审制度的弊端分析的还不够透彻；对上诉和再审这两种复审制度的关系认识的还不够清楚；与此相联系，改革的构想，还不能适应司法现代化的要求。例如，多数学者认为，我国与西方国家在审级制度上的主要区别在于我国实行两审终审，而西方国家基本上实行的是三审终审，比我国增加了一次复审，该复审（即第三审）为法律审，只审查下级法院的裁判适用法律有无错误，不审查下级法院对事实的认定是否正确。实际上，两者的区别远非多一个审级和少一个审级的问题。西方国家大多数案件经过两审也不能再提起上诉，换句话说，西方国家大多数案件也是两审终审。问题的关键在于，我们没有按照现代审级制度的原理来建构我国的审级制度。笔者认为，我国审级制度的缺陷主要表现在以下方面：
1、各审级功能混淆并存有严重的非专业化倾向 .如前所述，现代审级制度均为三审终审的金字塔司法等级制，且三审法院由初审法院、上诉法院、终审法院构成，分别行使不同的职能。而我国的法院系统并没有这种严格的分工，除最高法院外， 基层法院、中级法院和高级法院都在履行着初审法院的职能。按照现代审级制度的原理，一般民事案件的初审管辖权应由普通法院来行使，这样设计审级制度的理由是，当事人不服其判决可以上诉到上诉法院，如果是常规性案件，上诉法院基本上可以保证其质量和法律适用的统一，若是有原则意义的案件，还可以上诉到最高法院，以保证法律适用的统一。基于这样的原理，在我国现行法院系统设置之下，普通民事案件的初审权应当交由中级人民法院行使。 基层法院和高级法院为什么不适合作为普通案件的初审法院呢？基层法院作为普通民事案件初审法院的弊端在于，一方面，由于基层法院在四级法院的国家一般被定位为简易法院，专门处理简易、小额案件，其从法院的规模到法官的素质一般不足以担负起审理普通案件的能力（从我国基层法院的整体上看也属于这种情况，当然不排除少数发达地区的基层法院具有审理普通案件能力）。在我国法院内部，用于缺乏适用简易程序的专门机构，同一法官兼具审理普通和简易案件的双重任务，加上图省事思想的作怪，还产生了简易案件和普通案件审理方式上的混同。另一方面，也是最重要的原因，以基层法院作为普通案件的初审法院，那么根据现行的级别管辖制度，大多数案件在中级法院就宣告终审了。中级人民法院作为多数民事案件的终审法院和现行的一次复审的规定虽有便利群众诉讼、便利法院办案、及时解决民事纠纷等优点，但其中隐藏的问题是不容忽视的，主要表现在：第一，不利于法律适用的统一。因为，案件终审法院的级别越高，就越有利于法律适用的统一，反之，则不利于法律适用的统一，这一点是不言而喻的。而我国多数民事案件的终审法院级别偏低，加之我国的法律规定过于粗简、弹性较大，法院审理案件又缺乏具体判例的指导，就不可能不影响到我国法律适用的统一。第二，不利于提高人民法院的办案质量。在我国，法官的业务水平是和法院级别成正比的。我国大部分民事案件终审法院的级别偏低，从法官业务水平的角度考虑，是不利于提高人民法院办案质量的。第三，不利于对一审错误裁判的纠正。目前，我国审判工作中的地方保护主义和其他不正之风比较严重。现行的一次复审制度和大部分案件由级别偏低的法院作为终审法院，在客观上为这些不正之风的泛滥提供了便利条件。高级法院作为初审法院的弊端在于，一方面，这必然导致高级法院的规模和法官的数量的大大扩张，使之无法组建一支质高量少的精英化上诉法官队伍，以便担负起审理上诉案件的职能。另一方面，高级法院作为初审法院，使大量的未经第一级复审法院过滤的案件直接进入最高法院，使得最高法院无法将精力集中在审理少数具有原则意义的和重大的案件上，而且也间接的导致了最高法院规模的扩张。
以上分析的是初审法院方面存在的问题。从上诉法院来看，存在着类似的问题。按照现代审级制度的原理，普通案件的第一次复审管辖权应由上诉法院-在我国就是高级法院-来行使。与初审普通案件的管辖权相适应，我国普通案件的第一次复审管辖权并非由高级法院统一行使，而是由中级法院、高级法院和最高法院分别来行使。居于金字塔顶端的最高法院与中级法院、高级法院在履行上诉审法院的职能时是一样的，即都以全面审理的方式同时关注事实问题和法律问题。上诉到最高法院的案件也主要是涉讼金额比较大的案件，而非以重大法律问题为主。由于没有中级上诉法院对事实问题的过滤，对事实问题的关注不仅大大增加了最高法院的工作量，而且事实问题自身因个案变化而千姿百态的特点而无法具有统一性和指导意义。巨大的工作量需要大量的法官和合议庭，法官与合议庭的增多又加大了其间的意见冲突，损害了司法的权威和法律的安定性，使最高法院无法维持在能够统一法律意见的规模，反过来却加剧了对复审的需求。由于案件数量多，法官疲于应付，无法集中精力考虑重大法律问题。案件数量多也导致了我国最高法院法官数量的不断膨胀，据了解，我国最高法院有法官职称的近300人。由于最高法院进人缺乏严格的资历要求，导致大量缺乏司法实践经验和缺乏深厚理论功底的人涌入。法官数量多质量不高，也必然影响到最高法院法官的权威。这些，都使最高法院无力担负起统一法律适用的重任。从中级法院和高级法院审理上诉案件的情况看，问题也是比较多的。按照现代审级制度的原理，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，是为了方便群众诉讼和方便法院办案。数量较少的上诉法院居中，是为了保证法律适用的统一。而我国现行审级制度的规定，使本应作为普通案件初审法院的中级法院，变成了普通案件的上诉审法院和终审法院，代行了本应由上诉法院和最高法院行使的职权。由这种数量众多、法官众多的低级别法院作为普通案件的终审法院，势必会严重影响到法律适用的统一。高级法院受理的上诉案件由于仅是普通案件中的一部分，甚至是一小部分，所以，也无法保证其上诉区内法律适用的统一。同样的案件在不同的法院甚至同一法院内可以做出差异很大甚至完全不同的裁判的情况大量存在，既判力和法律统一适用的机制在我国远未形成，不少法官和法院领导头脑中甚至没有这种意识。
2.所有类型的案件适用同样的审级制度，违背了民事纷争的程序设置应与案件类型相适应的原理。民事纷争的程序设置应与案件类型相适应是各国在设计不同类型的案件所适用的程序时所遵循的重要原理。对于数额相对并不大，案情也并不复杂的案件，就没有必要适用非常复杂的程序来解决，而应代之以简便、节约的程序，避免不必要的资源浪费，从而使国民在一定的资源条件下获得更多的服务。正如日本学者棚濑孝雄所说，在讨论审判应有的作用时不能无视成本问题。因为，无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。 不仅如此，此种程序制度亦浪费了国家有限的司法资源，因此也损害了公众的利益。实际上，在很多国家，其民事诉讼法上的许多规定，可以说都体现了民事纷争的程序设置与案件类型相适应的原理。对此，日本学者三月章亦有精辟论述，其认为：理想的审级制度应当是在尽可能简洁的形式中，发挥纠正误判和统一法律适用的功能，这两项功能应以案件的轻重，在不让人感到迟缓的范围内有效的加以分配。根据这一观点，两个事实审和一个法律审相加的三审制度，属于能够充分发挥法学家睿智与经验的理想类型。但这也至多是一种理想的类型。而僵硬的实现这种三审制度，相反的有可能否定该审级制度的理想。事实上，如与外国的审级制度作对照比较，可以发现，各国在承袭自己传统的同时，多对该理想类型进行了各种修正。各国审级制度的一个共同特点是，根据案情的轻重，设立差等的声明不服的机会（上诉的可能性）。 许多国家对不同类型的案件规定了不同的上诉程序。如各国普遍规定的对具有普遍公共价值的法律问题的二次复审制度，一些国家对小额诉讼案件规定的一审终审或有限制的上诉制度，以及许多国家上诉法院对两审终审案件区别对待的或者说用以加速案件处理的简易程序的规定，均体现了上述原理。我国既没有三审终审，也没有对小额诉讼的一审终审或有限制的上诉程序的规定，所有案件基本上适用同样的两审终审的审级制度。这就不可避免的会导致法律适用的严重不统一，再审程序的无限扩大，以及小额案件当事人诉讼成本过高等问题。从上诉审本身的程序设置来看，我国民事诉讼法上诉审中以开庭审理为原则，径行判决为例外的规定， 实际上也是对上诉案件的区别对待，只是我国民事诉讼法对适用径行判决的案件范围规定的还比较原则，导致司法实践中的任意性。有些法院过量适用不开庭审理，从而影响当事人诉权的行使，引起当事人的不满。
3.作为现行审级制度补充的再审程序的无限扩张和再审程序的严重非程序化倾向。从最高法院公布的数字来看，近年来，进入再审程序的民事案件越来越多。 再审程序的无限扩大，有着多方面的原因。从指导思想上看，我国民事诉讼法是根据实事求是、有错必纠这一立法指导思想设计再审程序的，有学者对此专门作了论证：“实事求是是我们党的思想路线，人民法院审理一切案件，必须贯彻这一思想路线，认识案件事实的本来面目，严格遵循法律规定，按法律规定的精神处理问题，解决争议。生效裁判错了，悖离了实事求是的思想路线，认定事实有错误，适用法律不正确，应本着有错必纠的原则，坚决纠正过来。” 应当说，将实事求是作为我们党的思想路线无疑是正确的，但将实事求是这一哲学上的理性原则直接套用到某一学科领域，不过是一种形而上学唯物主义反映论的体现。尤其是将“实事求是，有错必纠”联系起来，作为再审程序的指导思想，而不考虑民事诉讼自身的特点，更是具有明显的片面性。对法院而言，实事求是，有错必纠意味着无论什么时候发现生效裁判的错误都应主动予以纠正；对当事人来说，意味着只要他认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审。而在此过程中，裁判的稳定性、权威性却被忽视。从发动再审程序的主体来看，多元化的发动再审程序的主体不仅未能为纠正生效裁判中的错误提供程序上的保证，提起再审的混乱状态反而进一步加剧。从案件质量来看，造成审判效果不佳的原因是多方面的，既有法官自身素质不高的问题，又有体制方面的问题，同时，审级制度不合理也是其中的一个重要因素。上述各方面原因，促成了要求再审案件的居高不下和再审程序的无限扩张。一个无法否认的现实是：两审终审制已名存实亡，司法的终局性荡然无存，审级制度的主体结构正在被“例外”和“补救”程序冲击、剥蚀和瓦解。 从再审程序本身来看，存在着严重的非程序化倾向，主要表现在再审程序的条件过于原则，启动再审程序的透明度、规范性较差等方面。对其弊端张卫平先生曾有透彻的分析。他认为：（1）法院对再审事由的审查不公开，不具有透明性，违背了程序公开的一般原则。由于审查的不公开，导致了审查程序的神秘和灰色，容易滋生司法腐败。程序的不公开容易让负责审查的司法人员设“租”，进而导致“寻租”的发生。在司法实践中，通过拉关系等手段启动再审程序的事经常发生。尤其是在司法无序的社会现实中，即使欲达到的目的和行动的动机是正常或道德的，但由于各种原因为了实现这一目的不得不实施不道德的行为和手段。（2）由于程序的非法定化，必然使审查程序不能统一和规范，给当事人的申诉造成困难，使错误的判决、裁定不能得到有效的纠正。
三、我国民事审级制度的建构
从以上论述中可以清楚的看出，我国现行审级制度在许多方面与现代审审级制度的原理相悖，而且随着经济的发展，法院地位的提升，其弊端表现的越来越突出。 针对上述问题，笔者认为，随着我国国情的变化，我国的审级制度面临着如何根据市场经济发展的要求，吸收现代审级制度中的积极因素而创造性的加以完善的问题。为此，应按以下思路改革我国的民事审级制度：
（一）针对不同类型的案件，建构多元化的审级制度建构多元化的审级制度，即对重大和有原则意义案件的三审终审，一般案件的两审终审和小额案件的一审终审，这是最近一段时间学界主流性的观点。 笔者赞同民事诉讼所设立的审级制度应当是多元化的观点，但在具体的划分上则有不同看法。
首先，对重大和有原则性意义的案件以及特殊类型的案件实行三审终审。这一改革意味着我国的审级制度将由两审终审制过渡到三审终审制或者说由四级两审制过渡到四级三审制。如前所述，实行三审终审并非所有类型的案件都可以上诉到第三审法院，对向第三审法院上诉的案件进行限制是世界各国的通例，至于限制的条件，各国立法与判例不尽统一，总的来看，大多数国家对一般民事案件仍实行两审终审，对符合特定条件的案件实行三审终审。结合我国的实际情况，笔者认为，我国应允许以下案件向第三审法院上诉：（1）有原则性意义的案件。这是第三审上诉案件的重点，很多国家的法律都有类似的规定。对出现的法律没有规定的新案件和脱离最高法院判例的案件，允许当事人上诉，可以保证国家法律适用的统一和新型案件处理的质量。随着我国经济的迅速发展和人们法律意识的不断提高，近几年我国法院受理了一些法律没有具体规定的案件，甚至是突破现行法律规定的案件，这些案件的法律适用由最高法院统一把关是非常必要的。（2）诉讼标的价额较大或巨大的案件。 诉讼标的额大小是案件是否重要以及重要程度的标志。因此对向第三审法院上诉进行限制的国家，大都将达到一定诉额作为允许上诉的条件，而且诉额标准随着经济的发展不断提高。我国亦应允许这类案件上诉，上诉的具体数额可由最高法院根据实际情况确定。（3）判决无独立请求权的第三人承担民事责任的案件。根据现行法规定，无独立请求权的第三人在一审中的诉讼地位处于不确定状态，其不享有当事人的全部诉讼权利，而只是辅助一方当事人进行诉讼，管辖法院也是按原、被告之间的争议来确定的，但案件审理终结，法院却可以直接判决其承担民事责任。在此情况下，司法实践中损害无独立请求权第三人权利的情况时有发生，因此，对无独立请求权的第三人承担民事责任的案件增加一次复审也是必要的。当然，对三审终审可能产生的弊端，比如诉讼拖延，费用增加，也应采取相应的补救措施。例如，可以借鉴外国法中的允许“当事人订立不上诉协议”和“越级上诉”等规定，以适应不同审级不同上诉案件的审理特点，减少诉讼时间和费用。还可以将第三审原则上确定为书面审，对书面审的案件，当事人在上诉状中仅对判决书中的法律适用提出异议和理由，终审法院仅对下级法院适用法律上的适当与否作出评判，不涉及对事实的认定。法官不与当事人及其代理人接触，这样既减少了当事人的讼累，能够加快三审的审结速度，又有利于司法公正。
其次，对小额诉讼的一审判决可允许当事人申请复核与上诉择一。从国际上来看， 小额诉讼的审级可以归纳为三种类型，一是一审终审，如德国、法国和日本等国家。如德国民事诉讼法规定，有关财产权的请求的诉讼，申明不服的标的的价额不超过1500马克者，不得上诉于第二审（德国民事诉讼法第511条之一）。法国民事诉讼法规定，不超过25000法郎的动产债权诉讼案件，初审法院有一审终审管辖权（法国1998年12月28日第98—1231号法令规定的初审法院的管辖权价额）。日本的小额诉讼不能上诉，但允许向作出该判决的法院提出异议申请（日本民事诉讼法第377条—378条）。二是有限制的两审终审，如美国大部分的州和我国香港地区。加州法律规定：小额裁判，仅被告可就判决上诉，原告不能对法官就其起诉所作的判决上诉。上诉法庭开庭时将重新听取该案的所有索赔请求，小额钱债法庭的管辖权限和非正式的开庭程序对上诉审普遍适用。如果被告败诉，上诉法庭将判决被告补偿给原告因上诉而支出的费用（最多不超过300美元）。如果上诉法庭发现上诉方上诉动机不纯，不是基于事实，而是为了阻挠或拖延对方，或试图让对方放弃其索赔，法庭将判上诉方补偿对方1000美元以上的车旅费。如果被上诉方请律师的话，还要补偿对方1000美元以上的律师费。因此，败诉方必须经过周密估算，并且确信上诉不是为了延期支付或伤害对方才可提出上诉。 香港法律规定：当事人不服小额钱债审裁处的决定，可以向审裁处申请符合这项决定或向原讼法庭申请准予上诉。申请交由审裁处一名审裁官考虑，审裁官会按情况，决定是否加以拒绝或是批准复核。通常只会在有新证据提供，或需要纠正错误的情况下，才会批准复核。若不满复核结果，还可向高等法院原讼法庭申请上诉。除非上诉涉及法律问题，或所涉申索超越审裁处的管辖范围，否则不会获准上诉。 三是两审终审，如英国和我国台湾地区。英国民事诉讼法第27.12条规定：（1）小额案件有下列情形之一的，一方当事人方可对根据本章作出的命令提起上诉：（a）存在影响诉讼程序的严重违法；或者（b）法院适用法律错误的。（2）就上诉而言，法院可作出其认为适当的任何命令。（3）法院可无需经审理程序，而径行驳回上诉。（4）本规则不限制基于任何法律而产生的有关上诉权利。第27.13条规定：提起上诉的程序（1）拟上诉的一方当事人，须在有关命令的通知书送达之日起14日内，提交上诉通知书。（2）上诉通知书-（a）须向作出命令的法院提交；以及（b）须列明上诉理由，即存在严重程序违法或适用法律不当。 我国台湾民事诉讼法第436—24 条规定：对于小额程序之第一审裁判，得上诉或抗告于管辖之地方法院，其审判以合议行之。对于前项第一审裁判之上诉或抗告，非以其违背法令为理由，不得为之。第436—29条规定：小额程序之第二审判决，有下列情形之一者，得不经言词辩论为之：（1）经两造同意者。（2）依上诉意旨足认上诉为无理由者。从英国和台湾地区的规定来看，小额诉讼的上诉基本上限定在存在严重程序违法或适用法律不当的范围内，特别是在我国台湾地区，与通常的上诉案件相比，还是增加了许多限制性规定，如排除了事实审等等。那么我国究竟应当采用何种模式？鉴于目前我国基层法院法官的素质还不够高，一次审判无法保证案件的质量。我国国土辽阔，县法院通常距中级法院距离又较远，不加限制的两审终审又会造成当事人诉讼成本的上升和时间的拖延。此外，有学者提出的小额诉讼的一审终审和较为容易的再审结合的主张 ，虽为错案提供了补救措施并能提高效率，但以牺牲生效裁判的稳定性为代价也是不可取的。况且，再审只能对重大瑕疵救济，这与上诉审纠正错误裁判的理念也是不相同的。笔者主张，小额诉讼的一审判决可允许当事人申请复核与上诉择一。考虑到小额诉讼追求的经济利益较小，为贯彻小额诉讼之简速性，对其应尽量使用比较简易化的上诉审程序或复核程序。即首先适用书面审的简易程序，只有书面审无法判断的少数案件再开庭审理。为限制小额诉讼当事人向上一级法院上诉，鼓励其向同级法院申请复核，一方面，法律可规定一定的制裁措施，即提起上诉的当事人如果在上诉审程序中没有得到比一审更有利的判决时，将要承担上诉后对方当事人所支付的诉讼费用。另一方面，可以强化复核的审判组织，由审判员组成合议庭进行复核，使复核更具权威性。实际上，对小额诉讼来说，复核与上诉的差别主要是法院级别的不同，在其他方面则有很大的相似之处。
最后，其他形式的两审终审案件在上诉审程序中应区别对待。其他形式的两审终审案件种类繁多，难易程度差别很大，除小额案件外的上诉案件均在其中，对其分别适用不同的上诉审程序，符合不同类型的案件适用不同的程序的法理。从国际上看，许多国家上诉法院对这类上诉案件也有一些区别对待的或者说用以加速案件处理的简易程序的规定。它可以把案件分成类别，简单地处理许多案件，因此能够把大量的时间留给其他更紧要的问题。 如近几十年来，美国由于上诉案件数量增加，大多数上诉法院就每一案件决定是否适用听审以及听审的时间。许多案件用简易裁决结案。即使判决用书面意见，往往注明不予公布，而一般认为不公布的判决不产生先例作用。 为简化程序节省时间，美国联邦上诉法院开庭时律师口头辩论、一般当事人口头辩论限制在30分钟以内，上诉人有最初陈述和最后辩论的特权，法庭上不再询问证人。 我国民事诉讼中的上诉审，是以开庭审理为原则，径行判决为例外。这里的径行判决实际上就是上诉程序中的“书面审”，笔者认为，我们应当改革并扩大这种“书面审”，使之适应司法现代化的要求。所谓改革，是指删除调查、询问当事人这些形式主义的规定。 所谓扩大，是指扩大书面审的适用范围。对争点比较明确的和由于当事人路途遥远自愿书面审理的案件都可以适用书面审。从上诉审法院的审判组织看，各国普遍实行的是合议制。这是有一定道理的，因为一个法官去审查另一个法官的判决，总是不那么使人放心。当事人上诉有些确实是一审判决错误，而有一些则是对一审法官的判决持怀疑态度，希望一个更权威的审判组织，重新做出判断。
（二）重新界定四级法院的性质和功能并据此对法院系统进行调整。如上所述，我国法院各审级功能混淆并存有严重的非专业化倾向，因此，法院机构的改革必须在打破现有框架的基础上，按照现代审级制度和司法独立的要求重新进行设计。
1. 最高法院。最高法院是国家最高审判机关，作为普通案件的第二次复审法院，其功能主要是通过对第二次复审案件的法律审以及制定司法解释，来保证国家法律的统一适用。为保证最高法院能够履行上述职责，必须建立一支量少质高的法官队伍，最大限度地减轻其不必要的负担。在这方面，笔者认为，重点需要进行以下三个方面的改革：第一，重构最高法院的法官队伍。如前所述，目前我国最高法院的法官数量过多，质量不高。最高法院院长和副院长的数量已经接近一些国家最高法院法官的人数，而且行政领导的任命方式也不符合现代法院制度的基本理念，包括地方各级法院在内，都应当尽早改变这种状况。最高法院法官的数量应大大减少，质量应当有一个大的提高。从数量上来看，我们不可能也没有必要追求一些英美法系国家的“满席审判”，将最高法院的法官名额限定在几个或拾几个，而应有较多数量的法官（控制在50名以内）组成几个专业法庭，根据案件多少，每个法庭至少五个至多九个法官，以事项管辖权维护司法统一。对重大案件还可以组成扩大合议庭进行审理。这样做的优点不仅可以使法官更加专业化，以适应案件日益复杂化的发展趋势，同时还可以使最高法院能容纳较多的法官，从而有能力处理较多的事务。从质量上看，最高法院的法官应由具有法官、检察官、律师和大学教授等多种背景的人组成，并应对其任职资格提出更高的要求。第二，最高法院对上诉案件只作法律审，而不再进行事实审理。事实审和法律审是诉讼法上的概念，它是以审查内容是否包括原审裁判对案件事实的认定为标准对上诉审进行的分类。事实审是指上诉法院在上诉案件审理过程中，不仅可以审查原审法院适用实体法律和遵守诉讼程序方面的正误，也可以审查原审法院认定的事实。法律审是指上诉法院只对下级法院适用法律上的适当与否作出评判，不涉及对事实的认定。第三审为法律审是世界各国的普遍作法。我国最高法院对上诉案件的法律和事实问题都要作出评判和认定。这不仅给最高法院的工作造成了很大的压力，而且也与最高法院保证法律适用统一的功能不相符。最高法院成为法律审的同时，还要进一步纯化机能，使其成为法律解释及适用统一之判例形成审。第三，取消最高法院对具体案件的批复，最高法院的一个重要职能是进行司法解释，而其中的很大一部分是对下级法院就具体案件的请示作出批复。请示有些直接来自高级法院，有些则是逐级请示到最高法院的。正如有学者所言，“这种答复直接对下级法院正在审理的案件产生拘束力，因而实质上是一、二审合一，置二审程序于不顾，不利于审判组织和法官独立审理案件。” 因此，取消最高法院对具体案件的批复，应是我国审判制度改革和司法解释体制改革的共同要求。?2、高级法院。按照世界各国的通例，高级法院被定位为上诉法院，主要受理第一次复审的案件，在有些四级三审的国家，还作为简易案件的第二次复审法院。这个审级的法院在有些国家就称为上诉法院，如美国联邦法院、法国的法院，其名称即表明了其受案范围限于上诉案件而非一审案件。虽然有些国家这个审级的法院名称与我国基本相同（一般称高等法院），但其职能也主要是受理上诉案件，直接受理第一审案件的情形是比较罕见的。而我国高级法院除受理大量上诉案件外，还受理一定数量的一审案件，受案标准主要是诉讼标的数额巨大或在高级法院辖区内有重大影响的案件。这些一审案件既分散了高级法院的精力，又将大量未经过滤的一审案件直接推向最高法院。因此，应取消高级法院受理第一审案件的权力，使其将精力集中在上诉案件的审理上，以便法院任务分担走向合理化，也与国际上通行做法接轨。高等法院实际上是绝大多数案件的终审法院，在保证法律适用的统一中亦有重要作用，因此，高等法院法官的数量应严格控制，质量也应提出比较高的要求。高等法院不再审理初审案件，可以减少一定数量的法官，对不同类型的上诉案件适用不同的上诉审程序（即部分上诉案件的简易化审理）以及增加法官助理等措施也是减少高等法院法官数量的重要途径。
3、初审法院。关于初审法院的设置，在四级三审的结构中，国际上通行的模式是，初审法院包括两级，并将其中的基层法院定位为简易法院，将其上一级法院定位为普通案件的一审法院。德国、日本、英国等国即属此例，在这些国家，其共同点在于均将适用简易程序，处理简易、小额案件确定为基层法院的专门职责，而将其上一级法院作为普通案件的初审法院来设置。我国国土辽阔，不可能实行三级三审，四级三审是最佳选择，因此，也应该按照上述的模式设置初审法院，将基层法院改造成专门处理简易、小额诉讼案件的初审法院，，而将中级法院改造成普通案件的初审法院和简易小额案件的上诉审法院。
（三）在重构审级制度的同时，规范再审程序，严格控制再审程序的发动。法院的裁判是国家意志的具体体现，体现了司法对纠纷的最终解决，涉及到国家法律的权威，因此，世界各国都在不同程度上重视和维护法院裁判的稳定性和权威性，并对改变生效裁判的再审设定了严格的程序。按照各国通行的做法，错案的纠正要受到当事人处分权的限制，受诉讼时效、举证时效的限制，受错案程度的限制等等。如上文所述，直接将“实事求是，有错必纠”作为我国民事再审程序的指导思想是不妥当的，亦与国际上公认的民事诉讼理论和制度相悖。当然，从我国现有法官的素质和配套措施来看，英美法系国家主要通过上诉审程序来纠正错案的做法也是我们目前无法借鉴的。比较可行的办法，是借鉴大陆法系各国关于再审的做法，将实事求是，有错必纠的指导思想更新为平衡纠正错误裁判与维护生效裁判稳定性的新的指导思想，并以此来重构我国的再审程序。纠正生效裁判错误必然会和维护生效裁判的稳定性发生冲突，解决这一冲突的办法，显然不能靠完全牺牲任何一方，唯一的解决办法就是在二者之间寻找到一个平衡点，这就是有限制地纠正生效裁判的错误。这种限制不仅要体现在发动再审的条件上，而且亦体现在发动再审的主体、审理程序等方面。从发动再审程序的主体来看，笔者总的思路是废除人民法院依职权决定再审的程序，限制人民检察院抗诉提起再审程序的范围（仅限于公益案件，对不涉及公益的一般民事案件，人民检察院不能发动再审），完善当事人申请再审的程序。 从发动再审程序的条件来看，不仅要提高发动再审案件的标准和门槛，将再审案件锁定在错误比较严重，达到了必须纠正的程度的案件上；而且，要明确提起再审案件的理由和条件，因为再审的理由和条件规定的具体明确，既有利于当事人正确行使其诉权，又便于法院审查决定是否受理当事人的再审之诉。双方一般也就不会在此问题上发生争执。现行民事诉讼法由于对此规定得不够明确，常常导致当事人和法院因理解不一致而产生摩擦和冲突，同时也使得法院在再审问题上有太大的自由裁量权，为不正之风开了方便之门。从再审的审理程序来看，主要是再审程序的立案审查阶段，透明度、规范性差，存在的问题较多。既然民事诉讼法给予了当事人提起再审之诉的权利，就要求法院在审查再审之诉时有一个符合正义基本要求的程序。程序公开、充分陈述、程序法定等正义要求应当在审查程序中得到体现。如果有一整套完善和公开的“在阳光下”的再审之诉审查制度，再加上明确的再审条件，就可以在很大程度上消除再审程序方面的无序状态。一旦作出再审决定，并停止原判决的执行，也容易被申请的当事人接受。此外，降低再审案件的数量，除通过三审分流部分有可能再审的案件（包括直接上诉和二次复审判例明确法律适用的案件）以及提高再审案件的条件以减少再审案件的数量外，还应从源头做起，将提高一、二审案件的质量放在一个重要位置上，否则，仅从限制再审案件一个方面着手，问题也许会更加严重。这就如同一条河，下游的洪水是因为上游的水量、雨量大，如不予以疏导而将其阻断，则会在上游或中游形成泛滥。所以，我们在建构现代审级制度时，必须将司法独立与法官素质的提高队伍的改革等问题一并予以考虑，才能收到更好的效果。
