【案由】行政强制争议
【关键字】 违法扣押 国家赔偿 直接损失
【案情摘要】 原告：胡康平；被告：石门县公安局
2008年12月15日中午，原告所有的车辆湘JGD979号农用车在由驾驶人郑家秒驾驶过程中，在石门县蒙泉镇梅家河村3组路段发生二死一伤的重大交通事故。事故发生后被告以《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十四条“公安机关交通管理部门在处理交通事故时，根据需要可以扣留当事人机动车驾驶证，并出具凭证；除依法给予暂扣或者吊销机动车驾驶证的外，应当在十日内返还。”和公安部《交通事故处理程序规定》第三十三条“因收集证据扣留机动车”为由将原告所有的湘JGD979号农用车及该车行驶证扣留。2008年12月22日被告对该车进行检测。2008年12月31日被告对该交通事故作出责任认定。
责任认定作出后受害方亲友及湘JGD979号农用车驾驶人郑家秒均不服向常德市公安局交通警察支队申请复核。2009年2 月18日常德市公安局交通警察支队复核维持了对原告车辆及该车驾驶员的责任认定。在责任认定期间被告为处理死者安葬事宜垫付了丧葬费50000元。2009年2 月25日县交警队组织各方当事人进行调解，末能形成一致意见。当日调解终结。
由于被告未解除对湘JGD979号农用车及该车行驶证的强制措施，原告于2009年4月7日向本院起诉，请求本院责令被告立即解除对湘JGD979号农用车及该车行驶证的扣留，并赔偿所造成的经济损失42800元。另查明，被告在原告向本院起诉后于2009年4月15日作出决定解除了对该车辆的扣留。4月17日原告将被扣留的车辆与行驶证领出。
【裁判】
法院经审理，作出如下判决：
一、确认被告石门县公安局交通警察大队从2008年12月24日起继续扣留原告车辆及行驶证的行为违法；
二、驳回原告要求被告赔偿经济损失的请求。
本案案件受理费50元由被告负担。
【法理分析】
本案的争议焦点包括如下两个：被告石门县公安局交通警察大队扣留原告车辆及行驶证的行为的性质界定和原告请求国家赔偿的可行性分析。因此在分析该案时需要从这两方面来梳理线索：
性质认定：即被告石门县公安局交通警察大队扣留原告车辆及行驶证的行为是否违法的界定。
任何具体行政行为的发生都会对行政相对人产生极大的影响，或者是赋予权利或者是增添义务，因而法律明确规定对于具体行政行为的实施，必须存在合法的依据，并且遵循合法的程序。尤其是行政强制和行政处罚这类大多数情况下会使相对人权利受限的行为，更加需要注重对于合法合理原则的遵循。在本案中，原告所属车辆发生重大交通事故，根据《交通事故处理程序规定》，交警到达事故现场后，需要划定警戒区域、组织抢救受伤人员、查找当事人和证人等，并且对事故现场进行调查，其中包括固定、提取或者保全现场证据材料，“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证。扣留的车辆及机动车行驶证应当妥善保管。”依照此规定，被告石门县公安局交警大队在事故现场出于证据搜集和事实调查的需要扣押原告的车辆和行驶证是符合法律规定的条件和程序的，因此在调查结果出具之前（亦即08年12月31日之前），被告的扣押行为是合法的。
本案的特殊性在于被告在对车辆检测完毕收集相关证据后，并未对原告作出新的强制措施，但是却仍然继续扣留原告的车辆及该车的行驶证。从法律上来说，其并没有合法的依据来支持其这一继续扣押的行为，因此原告要求立即解除对湘JGD979号农用车及该车行驶证的扣留的诉讼请求是合法的，应当予以支持。从作出责任认定之日起，被告就应当将车辆归还，由于在法庭审理过程中，被告通知原告领取被扣的车辆的行为改变了原具体行政行为，因此原告的诉讼请求已经得到了实质上的执行，原告的主张的情形因这一改变行为而消失，但是仍然不可否认被告在调查结束后仍然扣押行为的违法性。
赔偿认定：即原告请求国家赔偿的诉求能否得到法庭支持的界定。
所谓国家赔偿是指国家对于行使公权利的侵权行为造成的损害后果承担赔偿责任的活动。其中行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。法律明确规定，对于违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施行为在国家赔偿之列。而国家赔偿的范围限定于因违法行为给相对人造成的直接损失，具体规定在《最高人民法院关于民事、行政司法赔偿若干问题的解释》第12条（见法律法规集成部分）。
本案中，原告提交了用以证明出租车辆每日收益为400元的事实的租赁协议，要求车辆被违法扣留期间按照日营运损失予以国家赔偿。车辆的日运营损失属于间接损失，而非法律所规定的直接损失，原告对于该赔偿请求也未能提交相关证据证明，因此难以得到法院的支持。
【法律风险提示及防范】
行政机关在采取行政强制措施或者实行行政处罚时，一般都会对行政相对人的权利义务产生极大的影响，因此，法律明确规定了严格的程序来规范行政主体的此类行为，但是在现实生活中仍然存在诸多的违反法定程序、无法律依据的损害相对人权利的行为，因此需要注意如下几点：
首先，行政主体在作出相关处罚或者强制措施时，需要有法律上的依据，按照法律规定的程序，出具相应的凭证，并且对于采取强制措施的财物妥善保管。注意法律上规定的时限，在期满之日如无其他新的合法依据，应当及时将财物返还给相对人。
其次，行政相对人应当配合行政主体调查工作的需要，但是同时也要注意自身权利的维护。在自己的合法权利受到损害时，例如超期扣押或者限制人身自由等情形时，要及时向法院提起诉讼，同时需要注意证据的搜集，按照法律的明确赔偿规定，搜寻对自己有利的证据，例如国家赔偿中涉及的直接损失范围内的证据等，这样才能够最大程度的避免损失的扩大化。
【相关法律法规集成】
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第54条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
……
2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第50条 ……
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
……
3.《中华人民共和国国家赔偿法》
第5条 属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（三）法律规定的其他情形。
第28条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第（三）、（四）项的规定赔偿；
……
（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
4.《最高人民法院关于民事、行政司法赔偿若干问题的解释》
第12条 国家赔偿法第二十八条第（七）项规定的直接损失包括下列情形：
（一）保全、执行过程中造成财物灭失、毁损、霉变、腐烂等损坏的；
（二）违法使用保全、执行的财物造成损坏的；
（三）保全的财产系国家批准的金融机构贷款的，当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息。执行上述款项的，贷款本金及当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息；
（四）保全、执行造成停产停业的，停产停业期间的职工工资、税金、水电费等必要的经常性费用；
（五）法律规定的其他直接损失。
5.《交通事故处理程序规定》
第28条 因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证。扣留的车辆及机动车行驶证应当妥善保管。
李莹
