１９９４年，我国三大政策性银行相继设立。因其不适用商业银行法，而有关专门立法一直阙如，实践中人们对政策性银行法律归属的认识比较混乱，由此导致政策性银行经营、监管无矩可循的弊端也日渐显露。一方面，各政策性银行利用法律空白在政策性和银行性之间摇摆，并倾向于利用政策性优势追逐商业银行化的利润；另一方面，有关政府、部门不顾政策性银行的银行性，违规使用其资金。两个倾向交织，使得政策性银行职能无法充分发挥，发展也陷入迷茫。
辨明政策性银行的法律属性有利于相应规制其运行范围、宗旨和具体规则，实现其制度价值。
一、政策性银行公、私法人属性之争
我国政策性银行具有独立的法人资格。对此，学界并无疑义。问题在于，相应文件及银行章程对各该银行法律地位的描述仅限于笼统的法人概念，对其具体归属则未作说明。而法人的存在形态林林总总，不同类的法人之间法律性质不同，导致的法律调整宗旨和具体规则也截然不同。因此，对上述三大政策性银行究属何性质之法人，实有辨明之必要。
法人分类的学说委实复杂，对政策性银行分类研究及其管理实践较有指导意义的是对应于公法与私法划分的理论而产生的公法人和私法人的分类。
一种观点认为，政策性银行属于私法人。因为按照《国家开发银行财务管理暂行办法》第三条之规定，国家开发银行需要办理工商登记。而按照国际通例，进行商事登记是对普通企业即典型私法人的统一要求，英国和我国香港地区即将普通企业称之为注册公司。另一种类似的观点将政策性银行称为公益（事业）法人。此种提法虽然强调了政策性银行的公益性，但按照传统理论，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，此提法实际上也是主张政策性银行属于私法人的一种。反对这种观点的人认为，将政策性银行归为私法人，容易强调其企业性、营利性的一面而忽视其政策性功能，这与其设立宗旨不符。实践中，关于政策性银行重视市场操作，热衷追逐利润的向商业银行“变性”的倾向引起了人们的广泛关注。各大商业银行认为，政策性银行在拥有国家信用和其他政策性金融工具的同时从事传统商业银行业务，实际上是一种不公平竞争。实践中有人甚至由此主张取消政策性银行。
还有一种观点综合采用公、私法人划分的设立目的说和设立者说标准，论证出政策性银行为公法人的结论。此种观点看到了政策性银行在设立目的和设立者上与私法人的明显区别，因而可免于将政策性银行混同于一般企业之虞。但与此同时，它在实践中倾向于将公法人“不以营利为目的”变成排斥政策性银行正常的逐利行为，而片面强调政策性银行对商业银行业务上的补充性（即通常只进入商业银行基于营利冲动而拒绝进入的亏损、无利或微利领域），客观上不利于政策性银行拓宽资金来源、增强经济实力，从而更好地实现其政策性宗旨。
二、政策性银行当属特殊法人
笔者认为，上述两种观点之所以各执一端互难说服，实因各观点的确既有其合理之处又难免盲人摸象未能全面领会公、私法人划分的要旨。公法人与私法人的划分实际源自古罗马法的公、私法划分的理论和法学观念。因此，按照法人设立的法律依据的公、私法属性作为划分公、私法人的标准（设立依据说），可以维持此分类与其观念源头的理念和逻辑的统一，较为可取。而公、私法的划分标准本身也不是一成不变的。在自由竞争的资本主义碰壁之后，政治国家与市民社会截然对立，国家不干预市场经济的神话破灭，私权本位、公、私法截然对立的法律观念也面临挑战。适应国家与社会合流，国家参与和干预经济的客观需要，西方资本主义法律出现了“公法私法化”、“私法公法化”双向矛盾运动，其结果是在传统的公、私法之外，体现公、私法融合渗透的包括经济法、劳动法等在内的第三法域（也称社会法域）出现，社会本位的法律观念也随之确立。
按照国际通例，政策性银行的设立一般要依据专门的立法，我们不妨统称之为政策性银行法。一般认为，政策性银行法即属于典型的公、私法交融的经济法的一部分。因此，笔者赞成按照上述理论将政策性银行归为介于公、私法人之间的特殊法人的观点。
必须申明，无论公、私法划分还是社会法的理论，实际都是一种法学理念，它不仅指向具体的立法，也包括相应的法学观念和学说。我国政策性银行并非根据相应政策性银行法设立，但它同样是国家对经济进行宏观调控的社会法思想的产物。因此，我国政策性银行同样是建立在社会法基础上的特殊法人。
确立这样的观念，则囿于公、私法截然对立思想而产生的对政策性银行法律归属的认识窘境自会迎刃而解。因为政策性银行的政策性与银行性是对立统一于一体的。其银行性的经营是为了实现政策性目标；而其政策性目标必须籍由银行性的运营而不是行政化的手段来实现。
三、政策性银行特殊法人应当特殊对待
辨明政策性银行为特殊法人不是目的，按照特殊法人必须遵循的法律原则来规制政策性银行的经营监管才是更重要的。
公、私法人划分的理论承认，抽象的法人制度只存在于纯粹的私法人领域。公法人和带有一定公法性质的特殊法人只有具体的法人制度，即特殊法人的设立必须经由独立的立法授权，其运行发展必须在该特别立法的监管之下。这也是国际上对政策性银行制度的通例。因此，加快制定各相应的政策性银行法势在必行、势在速行。
而有学者指出，１０年来我国政策性银行立法之所以裹足不出，实因由中国人民银行和各政策性银行联合提出立法草案的部门立法的做法有待改进。有学者对政策性银行角色异化进行了相当经典的批评，即其定位不明导致该特不特：则体现政策性、管理性和非竞争性等法律和社会的特殊要求无法落到实处；不该特而特：普通企业法对它无法有效调整，其经营、监管脱离企业法制的轨道，处于行政任意性盛行的脱法状态。笔者认为，目前这种角色异化现实正是政策性银行追求自身利益而不是角色利益的体现。这提醒我们必须依靠外在的力量而不是指望政策性银行通过自身改革来推动立法，加强监管，实现其角色的复归。
张守增
