【摘要】公开考试、平等竞争、择优录取是公务员录用制度的重要原则，但近年我国出现了部分破格录用公务员的情况。破格录用公务员有违行政法治的理念，但完全否定又无疑意味着对“部分人才”的禁锢。考虑到不拘一格录用人才的价值与意义，应区分不同情况，对真正“怀才不遇者”通过制度化、法治化的举措为其敞开行政大门，即坚持“法治”下的解决，此未尝不是一种合法、有效的途径。
【英文摘要】It’s the system of public servant recruited with public test, equal competition and priority of admission, which is the most symbolic, critical and influential measure of the system of public servant. In recent years, there are more and more exceptions of public servants recruited, which go against the system, as well as the idea of the rule of state affairs by law and administration of law. But, it means doubtlessly the imprisonment to part of talented people, if deny completely. From this, in view of the value and the significance of the fact that “I urge the God to rouse again, falls the talented person without restraint of style”, which acted as the way of “solicited the best-qualified workers and accepted the gentleman” in the ancient times, we should tell apart from different things, and insist open widely the administrative door for them through the institutionalized and lawful means, namely insists the solution in law, this is a kind of legitimate, effective way.
【关键词】公务员破格录用；行政法制监督；行政法治；法治理念
【英文关键词】exception of public servants recruited; the supervision of the system of administrative law; administration of law; the idea of law
【写作年份】2009年

【正文】
     　　公务员一般指依法定方式任用，在中央和地方各级国家机关中工作，依法行使国家行政权，执行国家公务的人员。 [1]149 对此，可在三方面理解：一公务员是经法定方式和程序任用的人员；二公务员是在中央和地方各级国家机关中工作的人员；三公务员是在国家机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的人员。其中，“经法定方式和程序”，不仅体现我国依法行政的行政法，原则，也体现行政公开、公正、公平的行政程序原则，但愈演愈烈的公务员破格录用却与此相背，值得深思与探讨。   　　一、 有关公务员破格录用的简述   　　近年，公务员破格录用愈演愈烈，其合法性、合理性遭受质疑无可辩驳，是理性与感性的较量。即使支持此种做法的人其也仅局限于感性、短浅、局部性认识。“我劝天公重抖擞，不拘一格降人才”的古代“招贤纳士”口号是否还适应社会主义法治的今天？笔者认为：只有在比较中才会有所发现：   　　1、类似公务员破格录用现象在古代的存在形式及分析   　　作为古代官员选拔的“科举制度”，其类似于现代公务员考试制度。与之相对应，在古代，类似于现代公务员破格录用的则当属“举孝廉制度”。之所以作此对应并非因“举孝廉制度”是作为古代当时常态下选官制度的例外而存在，而在于两者本质的相似性。   　　孝廉，是孝顺和廉洁的意思，做人能尽孝道，做事能廉洁正直，其初衷是为朝廷物色人才。起初，有的地方官忙于政务而疏于举孝廉，汉武帝还为此动过怒，对举之不力者加罚。因此，孝子廉吏不绝于途，汉朝确实在相当长时间内，从这项制度中获得过不少治国之才。 [2]这表明，举孝廉制度在古代一定时期内是有其积极作用的。后来举孝廉制度沦落，就有民谣唱到：“举秀才，不知书；举孝廉；父别居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡。”这样尖刻的讽刺活生生地揭露了选拔、任用人才尴尬一面。   　　客观说，在当时举孝廉是一开明的纳贤之法。但实施中，因被举“孝廉”就等于获得参政入仕资格，而每郡满二十万户才举一个，机会稀缺，请托舞弊之风随起。因托得举者，往往对原察举他的官宦后代再加察举，一些显赫门第无异于获得世袭特权。如：曹操，一个“八旗子弟”，祖宗三代在朝庭做大官，二十岁被举孝廉，这不过是其晋升的一道程序，其杀人如麻的残暴行径绝对和孝廉挂不上钩；刘备，虽皇族，但已不在“八旗子弟”之列，虽在地方上有点小名声，但谁会举他作孝廉？诸葛亮，一个古往今来没有多大争议的德才兼备的优秀人物，有人举荐他吗？没有！要不是那场战争把两位推上历史舞台，今天的我们有可能知道刘备和诸葛亮吗？   　　2、现代公务员破格录用的类型化分析   　　公务员破格录用的出现并非无源之水、无本之木。综观其存在理由或产生原因，可对其分门别类以加强对此种做法的了解与认知，从而有利于在根源上寻找解决之法。   　　一类为作为“奖励措施”存在的公务员破格录用，对其作进一步条分缕析，又可细分为“见义勇为型”与“社会贡献型”。前者如2003年，琼海市民黄某因与犯罪分子搏斗多次受伤，为表彰见义勇为英雄，根据海南省综治委意见，破例拨出编制录用其为公务员；后者如2004年的一期《瞭望周刊》刊载：“近十年，河北清河县、吉林省江源县两地共将几十名私企纳税大户破格提拔为副科级公务员，且许多为县机关部门或乡镇的副职等实职。”   　　另一类为作为“抚慰措施”存在的公务员破格录用，主要表现为军警人员因公牺牲，出于对牺牲军警及其亲属的抚慰心理，将其亲属破格录用为军警人员：如1999年5月27日，重庆市高新技术开发区石桥铺派出所民警芦振龙，与歹徒搏斗身中21刀壮烈牺牲，市政府追认其为烈士，其妹被吸收为公安民警；2006年8月12日，沙区公安分局曾家派出所民警何伟因救火身负重伤，经抢救无效牺牲，被授予 “烈士”称号，其妹经特批加入公安队伍； 2009年2月20日，涪陵区公安局敦仁派出所民警周鑫突闻群众呼救，赤手空拳与歹徒展开殊死搏斗而壮烈牺牲，被追认为烈士，其妹被破格录用为派出所民警。   　　公务员破格录用虽因各种原因而产生，以各种形式而存在，但其本质均为感性与理性的博弈，人治与法治的较量。“情”与法孰轻孰重？因“情”而废法，还是法不容“情”？此似乎为“两难境地”，其实不然，关键在于“法治理念的坚定”。同样处于“情”与法两难困境的浙江富阳市委书记徐文光却能以理性战胜感性做出正确抉择：2008年， 因写了一篇为城市未来发展战略建言献策的“万言书”，浙江富阳市下岗职工林继斌告别打工生活进入市委机关大院成为一名政研室工作人员。但其只是一名机关工勤人员，导致此结果的乃是市委书记徐文光强有力的“法治理念”，其拒绝“领导拍了脑袋说了算”的官僚作风，权衡之下将林继斌招为机关工勤人员。此举虽有“走后门”之嫌，但不可否认其最大程度维护了法治权威。   　　3、古今对比中对现代公务员破格录用之分析   　　古代的举孝廉制度，作为选拔官员的一项重要制度，其与现代公务员破格录用有着极相似之处：   　　一方面，制度设计上没有统一、公正、确定的标准，举孝廉的结果取决于某个或某几个人的意志，充分体现了古代社会的“人治”特征，其对应公务员破格录用中最终决策者的“任意”而为；另一方面，举孝廉制度注重“孝”和“廉”，廉有办事廉正之意，含有才的因素，但“孝”就未必与治国之才相挂钩，此“表里不如一”的做法未免有“死拉硬套”之嫌，其对应现代公务员破格录用中破格者与所得职位之间的协调性与兼容性，通俗点即“般不般配，符合不符合”。   　　现代公务员破格录用将何去何从，古代举孝廉制度的历史命运最具说服力。“我劝天公重抖擞，不拘一格降人才”的古代招贤纳士之法在现代法治社会亦应照应“法”之权威，否则，重蹈举孝廉制度的覆辙未必不可能。以上仅据笔者所知以古叙今，对古今类似性质现象的简单对比，意图通过探讨两者本质的相似性以对现代公务员破格录用进行透彻分析，以期对公务员破格录用有一明确、理性、正确认识和公正评价。   　　二、公务员破格录用与法律及行政法学理论的冲突   　　在实践中，公务员破格录用大多为善意行政行为，但善意并非合法。建设社会主义法治国家，必须维护法律的权威与尊严，任何个人和组织的意志都不能强加于法律之上。公务员破格录用之“破格”无疑是对法定之“规矩”的违背与破坏，其最终结局可想而知——重蹈古代举孝廉制度之覆辙！   　　1、 公务员破格录用与《中华人民共和国公务员法》（简称《公务员法》）   　　随着公务员制度的法制化、正规化，公务员社会地位不断提升，人们的择业观念日益偏重于此，此时以破格录用为公务员为表彰手段，未免使人与功利相联系，偏离真正的宣传目的，且有违《公务员法》的立法宗旨及相关规定。   　　（1）公务员破格录用有违《公务员法》立法宗旨   　　2005年，十届全国人大常委会通过的《公务员法》是我国第一部干部人事管理法律，其制订颁布是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。   　　法治之道在于“治权”，“治权”之道在于“治吏”， 治吏昌明反映一个国家宪政建设和法治完善程度，这是从立法宗旨上说的。《公务员法》第一条开宗明义的点明其立法宗旨，总体上概括为：“规范公务员管理；加强对公务员的依法监督；为建设高素质的公务员队伍提供制度保证；保证机关有效运转”等四项。其中一项即为“建设高素质的公务员队伍”。所谓“高素质”必定是“德才兼备”，在我国，一般通过公务员笔试和面试做出抉择。但现实中诸多公务员破格录用，其破格标准各式各样，具有片面、低层次、随意性等特点，不符合建设高素质公务员队伍的要求。“暗箱操作”、“封建恩赐制”和“政党分肥制”等社会流弊的产生也将成为必然。   　　（2）公务员破格录用违背《公务员法》第二十一条的规定   　　《公务员法》第二十一条第一款规定：录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。其包括三方面：公务员录用范围、录用方法和录用标准。   　　首先，公务员考试录用仅适用下列人员：一担任综合管理类主任科员以下非领导职务的；二担任专业技术类、行政执法类中相当于主任科员以下职务的。如此规定是因“高职务职位特别是领导职位上的公务员，需要丰富的领导才能和业务知识，一定工作经验和处理复杂问题的能力，这些都要在实际工作中经长时间经验积累，采考试方式从社会上录用，有时难达要求”。现实中，领导职务和副调研员以上非领导职务职位空缺时，常采内部晋升、调任等方式补充。笔者之所以论述公务员考试录用范围是因有人以此为“有利武器”维护公务员破格录用，为其寻找开脱借口和抗辩理由！   　　其次，上述有关论述一定程度涉及了公务员录用方法：“凡进必考”，主要表现为“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用”。实行公开考试、平等竞争、择优录取的公务员录用制度，是我国公务员制度的一个最具标志性、决定性和最具影响力的措施，其使“贤人能士”能通过正常途径参与国家行政管理；也保障了社会成员间参与政治生活机会的平等。但公务员破格录用却一步迈过考试和考核两道门槛，违背公务员录用基本原则和基本程序，是违法的，而无论其初衷的善恶！   　　最后，有关公务员录用标准问题：公务员，故名思义是做公务的，必须具备一定工作能力和业务水平。“德才兼备”是对公务员素质的硬性要求，具备良好工作能力和业务水平，才能胜任本职工作，为国家做贡献，为人民谋福祉，因此，并非人人都能胜任。公务员破格录用并不一定能使国家受益、人民受益，并不一定能达成 “破格“行为者的美好愿望！   　　2、公务员破格录用是对“公权”的滥用   　　从公权本质看，其最主要特点是公共性和社会服务性。行政机关作为国家机构，其权力源于个人权利的让渡，属公权范畴，表现为行政权力的行使，但公权行使并非无限度，其必须在法律范围内行使，这是人民利益的根本保障，是民主与法治的基本要求！   　　公务员录用作为国家选拔人才的重要制度，隶属行政领域，其权力乃行政权力，行政权力作为公权之一部分，同样应体现公共性和社会服务性，这是法律的理想状态。然而，公务员破格录却是对这一理想状态的无情破坏，是对公权这一社会服务性权力的滥用，与其宗旨南辕北辙：一方面公务员破格录用是对公权公共性的侵犯，其偏重于一小部分人的个人利益而忽视其他众多人的共同利益，导致个人利益与公共利益的冲突；另一方面，公务员破格录用标准离题万里，千姿百态，并非一个公务员应具备的，其社会服务性也就无从谈起，如此的结果是“官将不官，民将不民”，进而则 “国将不国”了。公权滥用是任何一个法制政府及其法制时代的悲哀，决非国家社稷之福祉。纵观近年的公权滥用现象，纵然不能称 “中国已进入公权滥用时代”，但较之以往任何时代，当下公权滥用确有过之而无不及，这种公权滥用更让人心存余悸。 [2]   　　3、 公务员破格录用违背行政法治原则   　　行政法治原则是“法治”在行政法领域的具体化。“法治”是一个神秘世界，不同时代、不同角度，有着不同含义。行政法治作为“法治”之一部分，亦不能免除此种困扰。笔者认为既然在内涵上理解如此不一致，那么撇开内涵，转而从外延上理解不失为一种出路：   　　行政法治原则在外延上可从两方面理解：实体与程序。在行政实体方面，其表现为行政权权限的法治，行政权力来自法律授予，授权本身就意味着一种限权，因此权力只能在授予范围内行使，超过此范围的权力是不存在的，必须撤消或归于无效；在行政程序方面，其指行政行为不仅实体上必须符合法律权限、目的，而且在程序上必须具有正当性，其意义不仅包括行政行为必须基于完整、合法的程序做出，而且要求每一程序步骤都具有法律意义，其中就包括：没有经过这个步骤的行为是违法的。 [3]129   　　综上，对照现代的公务员破格录用，我们是否可以发现一些矛盾与冲突呢？答案是“肯定”的。行政法治原则一定程度体现了“无规矩不成方圆”的习惯，当然，不可否认行政法治一定程度也表现为一种思想，通过思想来指导行动。但现代公务员破格录用无论是实体还是程序都无可辩驳的对“行政法治”做了“否定性”回答。其突破法律之界限，脱离法律之约束和限制，以主观意志为决断基准，这与古代的“人治”有着必然联系。   　　三、针对公务员破格录用的解决途径   　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。 [4]行政权的主动性、执行性、直接性特点，决定了行政权在所有权力类型中最易为行使者所滥用，公务员破格录用则是这一论点的典型。如何杜绝此类“走人情风，慷国家之慨”现象，关键在于对其产生原因的充分分析，并以此寻求解决途径。   　　1、公务员破格录用的危害性   　　现代公务员破格录用其最初目的无非是善意的，只不过此善意非法律范围内的善意，是一种“越权”。“越权无效”是行政法的一重要原则，且有其存在价值和意义。公务员破格录用作为越权的表现之一，其危害性不言而喻：   　　一方面，公务员破格录用有碍于公务员队伍建设。公务员队伍需要吸纳社会最优秀人才，这是一个国家具有战略眼光的体现。所以，“考”是录取公务员的必要筛选过程，通过对公共基础知识、行为能力和专业知识的综合考查，从而选拔出类拔萃的贤能之士加入公务员队伍，是我国公务员队伍建设的基本要求和根本保障。然而，公务员破格录用是对常规公务员录用制度的打破，其所持标准存在任意而为的主观因素，并非与公务员应具备素质和条件相关，此手段与目的的南辕北辙，必定造成公务员队伍建设的困难，于民于国不容乐观！   　　另一方面，公务员破格录用一定程度体现了官僚主义气息，是官僚主义的死灰复燃，是对法治的严重践踏与吞蚀。长此以往，不仅公务员队伍建设一塌糊涂，而且“民将不民，国将不国”也并非不可能。另外，公务员破格录用作为公务员正常录用途径的一种法外做法，不能不说其行为者是善意的，无论出于宣传效果，亦为达到某种“鼓励”效应，但因诸多主、客观因素影响，不可能做到公平、公正！其结果难免会步“举孝廉制度”后尘：使得被举的孝者未必真孝、廉者难说真廉。   　　2、公务员破格录用存在的原因分析   　　有权力就有制约和监督，行政法制监督制度体现了对行政权滥用的防范。但实践中，其并未实现其应有价值，源于制度设计不足；另外，法治理念的淡薄与缺憾也是原因之一：   　　首先，国家权力机关监督不足。我国人大行政法制监督具有全面性和绝对权威，但：一我国人大本身非常设机构，其常设机构人大常委会和专门委员会又非专司监督职责机构，此表明在人员配置和业务能力上，人大都无力适当履行监督职能， [5]这就导致监督权力虚置；二我国行政法制监督法律规定中，除几条原则性规定外，未能构建人大行使行政法制监督权力的完整程序，程序缺失，导致人大行政法制监督无法操作。   　　其次，国家司法机关监督力不从心。《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布标志我国有了真正意义的司法机关行政法制监督，但法院限于自身特点，即“不告不理”原则，法院在无人起诉时不主动审判案件，对于这些案件也就逃脱了司法机关的审查，司法机关这道防线也就可有可无了。另外，我国在法律层面上未确立行政公益诉讼，在一些涉及公益的行政案件中，行政相对人的合法利益很难保障，国家机关外的个人、组织的监督也就覆水东流了。   　　最后，国家机关系统外个人、组织监督作用十分有限。根据法律规定，国家机关系统外个人、组织的监督可通过向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉或通过报刊、杂志、电台、电视台等舆论工具对违法行政行为予以揭露、曝光。但个人或组织自身力量单薄，无以对抗强大的行政机关，且其监督功能的实现与否取决于国家权力机关的意志。因此，个人、组织监督作用相当有限且受极大制约。   　　此外，如上所述，我国赋予行政监察部门以及人民检察院以行政法制监督权，但实践中却出现有权不行使现象，公务员破格录用便是这一典型。这足以说明：在我国这不仅仅是制度层面的问题，还在于人们法治意识的不成熟，依法行政还需在理念上进一步加强贯彻，并在实践中依法推行。   　　3、公务员破格录用的解决途径   　　如前所述，公务员“破格”录用的随意性可想而知，一个人的仕途命运取决于某些人的主观臆断。“举孝廉”在古代“以君为首”的人治社会，其作用不可抹灭。但在依法治国的今天，公务员“破格”录用无疑是对“法治”的赤裸裸地违背。   　　（1）加强与改革行政法制监督制度   　　行政法制监督制度一定程度起到了监督作用，但因种种缘故，其作用并未发挥到极致。因此，必须加强和改革监督制度建设，杜绝类似事件发生：   　　一方面，在人大常务委员会内部建立专司监督机关，解决人大及其常务委员会无法具体操作的难题；另一方面，建立各级政府人事任免档案备查制度，即各级政府将人事任免方面的档案定期交由本级人大及其常务委员会专门的监督机关备案审查，专门监督机关如认为违法的人事任免应提请人大及常务委员会立即宣布其无效。此外，根据上述司法机关行政法制监督的不足，应构建我国的行政公益诉讼制度，使一些涉及公益的行政侵权案件亦能通过司法途径解决，亦可使国家机关系统外部的个人、组织监督更进一步落到实处。   　　（2）在思想层面上防范公务员破格录用   　　公务员破格录用之所以能持续出现，且行政监察机关对此无动于衷，此足以说明：公务员破格录用在我国并非作为特例存在，而近年亦有多发趋势，用人机关以及行政监察机关对此“用人政策”的做法，不可否认有遵循“先例”的意味，殊不知其墨守“先例”即是对“法治“的践踏，明显的知法违法行为。   　　上述总结到一点即 “法治”理念贯彻不到位，这不仅仅存在于国家机关及其工作人员之间，在人民群众中也普遍存在。因此，如何寻求对此种问题的解决途径便是解决公务员破格录用的根本之法：一方面，在国家机关内部开展“法治”教育活动，贯彻执法理念。法治在行政领域中体现之一即“依法行政”，其一定层面是对国家机关活动的限制，亦是对国家机关滥用职权的预先防范，“依法行政”不应当只是一种宣传口号，而应真正深入每个人内心，变换成其行动指南；另一方面，在社会中，加大普法教育，搞好法治宣传，真正使人民能知法、用法，用法律武器维护自身合法权益，真正发挥国家机关系统外公民、法人或其他组织的行政法制监督作用。   　　（3）公务员破格录用与法治的协调——法治下的调整   　　如前所述，公务员破格录用因各种原因而产生，以各种形式而存在，究其缘由无非出于“抚慰”或“奖励”的考虑，但并不排除存在真正的贤能人士宥于制度的条条框框而怀才不遇，最终抑郁而终。对此，既要照顾法治权威，又要使问题得以最佳解决：   　　一方面，区分公务员破格录用与“抚慰”或“奖励”措施。   　　现实中，公务员破格录用多出于“抚慰”或“奖励”的考量，但此并非解决问题之关键，且有诸多弊端，实不可取。因此，应具体问题，区别对待，切不可张冠李戴。此外，对为社会和人民做出贡献者可通过行政奖励措施给予认可与鼓励；对因公牺牲的烈士亲属亦可根据法律规定得到物质及精神上的抚慰。以一种无关的“给予“作为手段以达到某种目的，如前所述，此举不仅有违相关法律及制度，且于被破格者并非福音。鉴于此，无论“抚慰”还是“奖励”，亦或“公务员破格录用”均应坚持名副其实，保持手段与目的的统一，以目的定手段，以手段促目的，不可死拉硬套，相互错节。   　　另一方面，针对真正人才的破格引入作法治下的限制性许可。   　　“我劝天公重抖擞，不拘一格降人才”一定程度体现了对“怀才不遇者“的怜悯。作为优秀人才的集合体——公务员队伍，亦应注重对人才的选拔和重用。但宥于一些条条框框的限制，总有一些优秀人才与此檫肩而过。如果任由此种情况的发展，无异于人才领域的“闭关锁国”，这就会涉及与法治的协调问题。法律总是因一定需要而产生，又会因一定需要的消灭而消灭，历史长河中，这种反反复复说明法律也应应运而生，不断调整、不断修正，以适应其生存环境和发展。针对现实中的“怀才不遇者”，公务员队伍的大门亦应为其敞开，但作为正常的公务员录用制度的例外，对其破格引入应作限制性许可，而其具体实施有赖于相关法律、法规及制度的相应调整与修改，即应坚持“法治”下的解决。

【作者简介】
韩平（1985- ），女，河北省故城县人，四川大学法学院，08级硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。

【参考文献】
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