图1.1 以委员长会议为核心的全国人大组织结构图 [11] （注：虚线表示代表大会闭会期间不存在） 对于这个工作机构中的人选，宪法中只原则性地规定了先由全国人民代表大会从代表中选举出常务委员会的组成人员，然后当选的正副委员长、秘书长组成委员长会议 [12]。其具体的产生办法，是在《全国人大组织法》中规定的：“委员长、副委员长、秘书长、委员的人选……由主席团提名，经各个代表团酝酿协商后，再由主席团根据代表的意见确定正式候选人名单。常委会组成人员候选人得票数超过全体代表的半数，始得当选。” [13] 理论上考察，人民代表大会制度的理论依据，主要来源于列宁的人民代议制理论，列宁用一句话简练地表达了其人民代议制思想的理论基点：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为‘工作机构’。” [14]他早在1905年就指出，“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要有全民的和立宪的会议……为了建立“真正代表民意”的新制度，单是把代表会议叫作立宪会议是不够的，必须使这个会议拥有‘立’出东西来的权力和力量。” [15]他在随后的著作中又对建立“真正代表民意”的新制度进行了更全面的阐述，其基本观点可以归结为三方面：第一，代表机构必须是按普遍、平等、直接、无记名投票，并充分保障竞选自由条件下选举产生的，这是人民代表机关建立的基础；第二，代表机关要“确实有力量和权力”，它“应当掌握全部的权力”，即“完整的，统一的和不可分割的权力”，以“真正体现人民的专制”，这是摆脱资产阶级议会的“清谈”和民主弊端的根本措施； [16]第三，代表机关的代表必须接受人民的监督，人民可以随时罢免撤换他们，这是“真正民主制的基本原则”。 [17]这三点可谓是我国设置人民代表大会为最高权力机关的基本理论的主要来源。此后在中国的革命实践中，“毛泽东发展了这种思想，把它发展成为中国的代表会议制”， [18]毛泽东在1940年分析中国革命的前途时提出了人民代表大会制理论：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位……这种制度即是民主集中制”， [19]在其之后著作中也多次提到“政体——民主集中制”。他把代表机关集权的制度概括为民主集中制，把人民代表大会制度与民主集中制等同起来。宪法中关于全国人大、人大常委会、委员长会议的制度设计，均是根据上述的思想理论和中国实际国情制定的。 考察新中国立宪史，全国人民代表大会的宪法地位在其诞生之前便于1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》预先设定； [20]全国人大常委会则是在1954年《宪法》中被首次设置；随着全国人大常委会的重要性提升和职权扩充， 1982年《宪法》中首次规定了委员长会议这一机构形式。据参与了1982宪法修改工作的相关人员回忆，规定这种新的形式使合议制的集体领导又掺入了某种首长制的因素，有利于常委会既能保证决策正确，又可以加强领导责任、提高工作效率，“对于发挥集体智慧，加强领导核心的作用，有着十分积极的意义。” [21] 从理论应然和宪法文本两方面分析，委员长会议是在人民代表大会通过民主程序选举产生常务委员会后，由常委会委员长、副委员长和秘书长当然组成的一个机构形式；其性质是常委会日常工作处理机构，非实体权力机构也不具有行政领导职能，无权代替常委会行使任何职权，只能为常委会行使职权服务。因此，委员长会议是一个通过民主选举程序产生的无实权的非领导性工作机构。而从现实政治生活考察，委员长会议的实际性质却与理论和宪法预设的性质间存在一定差异，如其当选人员虽具代表性但选举程序并非民主、从无实权逐渐发展到拥有实质性权力、虽为常委会日常工作机构但对其行政领导化程度严重等等。笔者通过选取委员长会议最重要的“人和事”两个角度（即选举产生和权力运作），来考察这些差异，并试图给出合理性解释。 二、委员长会议的选举分析 委员长会议组成人员的产生（即正副委员长、秘书长的选举）是委员长会议组织构建的关键一环，选举程序的民主与否直接关系着这个机构的产生是否具有代表性、合法性。根据宪法、法律中委员长会议产生的程序规定简要提炼，即：①当选为全国人大代表→②主席团提名→③各代表团酝酿协商→④主席团根据多数意见确定正式候选人→⑤代表大会选举→⑥组成委员长会议。这种制度设计，无疑符合列宁及毛泽东等的人民代议制思想，这种选举程序是具有民主性。但在操作层面，上述程序却已被实际修正，而修正程序的原因是为了保障当选人员具有代表性（实质的民主）。 （一）组成人员的产生：代表性 根据列宁的人民代议制思想所确定的标准，笔者从如下几个方面考察1982年至今的委员长会议组成人员是否具有代表性：性别、民族、政治面貌和教育程度。 1.性别比例 委员长会议从第五届全国人大设立以来，每届组成人员的性别比例如下表所示。 表2.1 历届委员长会议组成人员性别比例表（1982-2008） [22]
性别
届数
男
男性
百分比
女
女性
百分比
总计
(人/%)
五届
19
90.5%
2
9.5%
21(100)
六届
22
95.7%
1
4.3%
23(100)
七届
17
89.5%
2
10.5%
19(100)
八届
19
90.5%
2
9.5%
21(100)
九届
19
90.5%
2
9.5%
21(100)
十届
13
81.3%
3
18.8%
16(100)
十一届
11
78.6%
3
21.4%
14(100)
从表中可以看出，从五届到十一届人大的委员长会议，都保证了女性组成人员的比例并持续提高，其法律依据来自《宪法》和《选举法》。 [23]虽然当选人员中的女性总比例为11.1％，每届女性组成人员基本保持在2人，但随着委员长会议总体人数规模的减少，女性比率是在持续提高的，从4.3％上升至了21.4％，特别是十届全国人大以来都保持了3名女副委员长、占1/5强的最好纪录。越来越多的女性代表的当选，在性别构成上说明委员长会议组成人员具有代表性。 2.民族分布 五届全国人大至今的委员长会议组成人员所属民族，如下表所示。 表2.2 历届委员长会议组成人员民族构成表（1982-2008）
民族
届数
汉族
汉族
百分比
少数
民族
少数民族
百分比
少数民族具体分布
总计
(人/%)
五届
16
76.2%
5
23.8%
藏2维1蒙2壮1
21(100)
六届
18
78.3%
5
21.7%
藏2维1壮1土家1
23(100)
七届
14
73.7%
5
26.3%
藏2维1蒙1壮1
19(100)
八届
17
81.0%
4
19.0%
藏1维1蒙1壮1
21(100)
九届
17
81.0%
4
19.0%
藏1维1蒙1壮1
21(100)
十届
13
81.3%
3
18.8%
藏1维1蒙1
16(100)
十一届
12
85.7%
2
14.3%
藏1维1
14(100)
合计
107
79.3%
28
20.7%
135
从表中可以看出，从五届到十一届人大的委员长会议，同样保证了少数民族组成人员的比例，汉族与少数民族的比例平均为8：2，其法律依据来自《宪法》。虽然当选人员中的少数民族副委员长比例在持续性的小幅下降，但是可以理解的，因为宪法只规定了“常委会组成人员中应当有适当名额的少数民族代表” [24]且选举法中也没有类似“逐步提高妇女代表的比例”。少数民族代表比例降低情况是人大委员长会议规模减小的必然结果，并且是否某少数民族代表是否能够当选，还要与其个人在实际政治生活中的影响力来综合考虑，并不是机械形式地保障每一个较大少数民族都要有代表进入常委会，即使委员长会议中某较大少数民族没有代表，但在常务委员会中仍有一定数量其民族的委员来表达他们的主张。从少数民族分析表格中可以看出，进入委员长会议的少数民族代表均来自较大的民族自治区，反映了这些地区在国家政治结构中的重要地位，特别是西藏和新疆。从该表数据构成来看，在民族分布上说明委员长会议组成人员具有代表性。 3.政治面貌 五届至十一届全国人大委员长会议组成人员政治面貌的总体构成，如下表所示。 表2.3 历届委员长会议组成人员政治面貌构成表（1982-2008） [25]
政治面貌
届数
中共党员
中共党员
百分比
民主党派
民主党派
百分比
无党派
无党派百分比
总计
(人/%)
五届
15
71.4%
4
19.0%
2
9.5%
21(100)
六届
12
52.2%
9
39.1%
2
8.7%
23(100)
七届
10
52.6%
7
36.8%
2
10.5%
19(100)
八届
13
61.9%
6
28.6%
2
9.5%
21(100)
九届
12
57.1%
7
33.3%
2
9.5%
21(100)
, 十届
9
56.3%
6
37.5%
1
6.3%
16(100)
十一届
8
57.1%
6
42.9%
0
0.0%
14(100)
合计
79
58.5％
45
33.3％
11
8.1％
135(100)
从表中可以读出，从1982年至今，委员长会议中非中共党员组成人员都保持在较高比例，其法律依据主要来自《宪法》序言中“爱国统一战线”和中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”的表述。 [26]五届人大至今，委员长会议中中共党员、民主党派和无党派人士的比例总体为6：3：1，具体分析担任副委员长的各民主党派中央负责人基本为6人不变 [27]，偶尔上下也是因缺位补选导致，非中共党员人数不变而其比例在提高，说明组成人员中中共党员的比例的下降。这个趋势也反映了委员长会议组成人员的代表性在不断增强。 4.教育程度 表2.4历届委员长会议组成人员教育程度一览表（1982-2008）
程度
届数
高等教育以下
高等教育
以下比例
高等教育以上
高等教育
比例
其中研究生
其中研究生比例
总计
(人/%)
五届
8
38.1%
13
61.9%
1
4.8%
21(100)
六届
5
21.7%
18
78.3%
2
8.7%
23(100)
七届
4
21.1%
15
78.9%
5
26.3%
19(100)
八届
4
19.0%
17
81.0%
5
23.8%
21(100)
九届
2
9.5%
19
90.5%
6
28.6%
21(100)
十届
0
0.0%
16
100.0%
5
31.3%
16(100)
十一届
0
0.0%
14
100.0%
7
50.0%
14(100)
合计
23
17.0%
112
83.0%
31
23.0%
135(100)
通过上表对委员长会议组成人员受教育程度考察，发现接受过高等教育的人员比例逐年升高，在十届达到100％（其中研究生以上学历的人员增长了10倍）。这是由党政干部的学习培养机制、越来越多高水平知识分子参政议政以及公务员考试录用和干部选拔制度等多个因素共同产生的结果。作为代议机关的日常重要工作机构，其所承担的重大复杂的工作内容也要求有高素质的组成人员，因此以受教育程度为标准来论证是否具有代表性不具分析意义。但是委员长会议组成人员必然需要有可靠的知识来作为其决策的支撑，笔者在此基础上继续考察了组成人员的学科背景，当然这只限受教育阶段的知识来源，至于组成人员在实践工作过程中形成的但未组织起来的知识（技能），虽然其也很重要但无法量化考察。委员长会议组成人员的学科背景详见下表。 表2.5历届委员长会议组成人员学科背景表（1982-2008）
学科 [1]
届数
人文社科
人文社科
百分比
理工农医
理工农医
百分比
总人数
(人/%)
五届
12
57.1%
2
9.5%
21(100)
六届
13
56.5%
3
13%
23(100)
七届
12
63.2%
3
15.8%
19(100)
八届
10
47.6%
9
42.9%
21(100)
九届
9
42.9%
10
47.6%
21(100)
十届
8
50.0%
8
50.0%
16(100)
十一届
3
21.4%
11
78.6%
14(100)
合计
67
49.6%
45
33.3%
135(100)
（ [1] 是指该人员取得其最高学历学位所具备的学科背景。依据教育部《普通高等学校本科专业目录(1998)》、国家教委《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录(1997)》标准划分。）
分析上表，委员长会议中受过正规高等教育的人员里，人文社科背景（主要是政、史哲、中文、经、管、法等专业）与理工农医类背景的人员比例大约是3：2。经济学、法学等知识来源是人大工作中需要运用到的主要知识经验，虽然第十一届人文社科专业毕业的组成人员数量和比例都降到历史最低，但历史地观察，人文社科专业人员的比例一直是高过或基本等同理工科人员比例的。就知识来源结构看，委员长会议组成人员总体的知识结构是合理完善的，各个学科均有体现但以与其工作有密切联系的社会科学为主，组成人员的受教育程度和背景也具有代表性。 综上几方面统计分析，发现委员长会议组成人员的性别、民族、政治面貌和教育程度等的比例构成都十分合理和完善，但这种极具代表性的选举结果如果真的是通过单一的民主程序产生的，几乎是不可思议的。下面笔者将分析这种具有广泛代表性的当选结构是如何产生的。 （二）代表性的保障：“双轨制”选举 如本部分开头所述，从法律程序上，委员长会议组成人员的选举主要是通过提名推荐、民主协商、酝酿讨论、投票选举四个环节，这是组成人员产生的人大轨道；但在操作层面，执政党运用多种方式在代表候选人提名、协商讨论和投票等环节都通过各种方式施加影响，以最终掌握人大选举，这是组成人员产生的政党轨道，其中中共中央和全国人大常委会党组发挥了重要作用。双轨制的存在，反映了中国共产党对人大选举的复杂态度，为了巩固和增强其执政的正当性和权威性，中国共产党积极通过选举确认其执政的合法性，并通过选举这一“政治教育”和政治社会化过程，将公民纳入主流意识形态之中，并使地方各级权力机关认同其权威领导。 [29] 下面以第六、七届人大为例，介绍委员长会议产生的“双轨制”路径。 六届人大的委员长会议的产生，首先是推荐提名阶段：1981年初，为筹备即将召开的党的十二大，中共中央成立了由薄一波负责的选举工作领导小组，专门负责党代会和第六届全国人大的代表候选人提名工作。 [30]薄一波多次主持召开会议推动工作，首先初步提出了一个包括委员长、副委员长、秘书长人选的全国人大常委会组成人员名单，并确定了全国人大代表的名额。 [31] 第二，民主协商阶段：1981年2月至5月，中央和地方对代表名额和常委会组成人员名单展开讨论，中共中央总书记胡耀邦还专门召集民主党派和社会团体负责人，用两天会议讨论名额与名单。这个会议中，胡听取了薄的工作汇报，并向民主党派解释了将彭真题名为全国人大常委会委员长的原因，因为彭在人大系统中工作时间长、功绩高资格老，对他的提名无任何异议，但是讨论副委员长人选时，名单中其余的20多名候选人均被提出反对意见。 [32]科学家许德珩和茅以升提出，副委员长中科学界代表过低，至少应包含一名以上，这个提议获得了中央会议的通过，82岁高龄的科学家严济慈被列入名单。 [33]到1983年2月，通过多次会议最终确定了人选名单。 第三，酝酿讨论阶段：此时已将常委会组成人员候选名单交六届人大一次会议审核讨论，1983年6月召开的一次会议对常委会候选名单提出了异议，认为其中“老同志”所占比重太大， [34]一个平均年龄为69.3的常委会 [35]能否正常履行宪法法律赋予的重要职权，人大代表们对此深表怀疑。以当时党内二号人物叶剑英为首的五届人大主席团最终同意在候选人中增加了2名年轻成员。 [36] 第四，投票表决：1983年6月18日2887名代表通过无记名投票选举了133名代表进入人大常委会，其中22人组成委员长会议。 七届人大委员长会议的选举产生与六届基本相同。第一阶段政治局委员乔石和中组部部长宋平主持前期选举提名领导工作，1987年初宋指示统战部全盘考虑分配名额，后宋审核同意该名单并转交全国人大常委会办公厅。同年9月，人大主席团将名单下发至各省级人大“民主协商”，到1988年3最终确定了正式的名单。其中，乔和宋同5年前胡耀邦一样召集会议听取党外意见，之后又同赵紫阳、胡耀邦、薄一波召集了范围更大的会议听取大家对名单的意见。正是在这次会议上，乔石代表中央做出了76岁以上同志不再留任常委会、71岁以上同志不再被选入常委会的重大决定。 [37] 这两次委员长会议选举清晰地展现了“双轨制”的运行轨迹。其中第二阶段“民主协商”突出反映了“双轨制”选举的特点。首先，所有代表候选人均须接受党组织的审核，特别是委员长会议组成人员的审核更为严格，参与审核的人员包括人大代表、候选人的工作单位、专家顾问、民主党派等，审核的重点是候选人的个人品行及其工作表现； [38]其次，审核和确定候选人名单还要考虑人大组织的梯队建设，既要有老同志老领导，又要有一批年富力强的绝对忠于党的年轻干部；第三，该阶段民主协商后，所有代表候选人均由产生他们的省级人民代表大会投票表决，而全国人大表决的前两周还要将名单再次送交常委会党组进一步审核。 此外，笔者认为“双轨制”的含义还包括，委员长会议与常委会组成人员选举存在等额与差额的区别对待：1988年七届人大开始对常委会组成人员的选举进行了改革，常委会委员实行差额选举，在候选人得票数超过全体代表的半数的前提下，根据其得票数多少的次序确定当选人，但委员长会议组成人员的选举一直是等额选举。党介入影响下的等额选举制度，既可以确保在常委会及委员长会议中能够有一定比例的妇女、少数民族、民主党派、社会团体等方面的代表当选，又可以保证党和政府的官员进入人大。 在1993年，香港、澳门代表团16位全国人大代表根据当时《选举法》 [39]有关规定向常委会办公厅提交了一份建议，要求在选举副委员长过程中也实行差额选举。数日后常委会秘书处即向该建议的主要起草人做出正式回复，解释等额选举副委员长的合理性，主要有四点：第一，副委员长人选已是经各党派、团体民主协商慎重选择的结果，并且考虑这些人选时还要全局考虑人大常委会委员长、国家主席和副主席、国务院总理以及其他高级官员的候选状况，如果差额选举不利于中国政治稳定；第二，这是为了照顾民主党派候选人顺利当选，否则差额选举很难保证其能当选，不利于民主党派发挥参政议政作用；第三，这是对少数民族和人民团体候选人能够顺利当选的倾斜照顾；第四，现行表决制度赋予了人大代表和常委会委员赞成、反对、弃权以及另外提出候选人的权力，因此也无必要差额选举。 [40]该建议的起草人对此答复并不满意。其实差额选举实质还是执政党为了保证委员长会议的具有广泛代表性，但当年的选举结果表明，反而是来自民主党派的6位候选人和4位少数民族代表候选人获得了较高的得票，如果实行差额选举，将有两名中共党员候选人落选。 [41]这也进一步印证了执政党在人大选举上既担心削弱党的领导又担心选举结果不具广泛性、代表性的复杂态度。 （三）“双轨制”的结果及影响 1.“双轨制”选举的结果 在“双轨制”选举的路径下，委员长会议的选举结果一直在呈现着广泛性、代表性的同时，又体现着党对人大的领导。五届至今的全国人大委员长会议组成人员的代表性如下表所示。 表2.6 历届委员长会议组成人员来源分析表（1982-2008） （单位：人/百分比数）
来源 [1]
届数
中共
中央
国家
主席
解放
军
国务
院
全国
人大
地方
政府
民族
自治区
民主
党派
社会
团体
宗教
领袖 [2]
无党
派
科研
机构 [3]
总计
(人/%)
五届
3(14.7)
0
4(19)
3(14.3)
1(4.8)
2(9.5)
3(14.3)
4(19)
0
1(4.8)
0
0
21(100)
六届
2(8.7)
0
5(34.8)
1(4.3)
2(8.7)
0
2(8.7)
8(34.8)
1(4.3)
1(4.3)
0
0
23(100)
七届
3(15.8)
1(5.3)
2(10.5)
1(5.3)
1(5.3)
0
2(10.5)
6(31.6)
2(10.5)
1(5.3)
0
0
19(100)
八届
1(4.8)
0
1(4.8),
【作者简介】
冀业，北京大学慈善、体育与法律研究中心。
【注释】
[1] 作者单位：北京大学法学院宪法行政法研究中心2006级硕士（100871）。本文的研究写作，首先要感谢翟小波、强世功老师的鼓励和支持，感谢二位老师在论文选题、框架建构、研究分析、论证写作方面对我的无私、认真、有效的指教和给学生的种种感动。本文的初步成形，还得益于同卞蓉、安思源、殷晓霞、谢珂珺、史竞男、李洁、王烨、宋萱等同学的建议，与唐延明、牛跃、王美玲等博士师兄姐讨论，章永乐、凌斌、蒋朝阳、赵晓力、沈岿、王磊、甘超英等老师的不吝赐教和启迪，感谢师友们给出的珍贵批评。当然，文责完全由本人自负。
[2] 为行文简洁，本文以下会将“全国人民代表大会常务委员会委员长会议”简称为“全国人大委员长会议”或“委员长会议”。
[3] 胡锦涛：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”，《人民日报》，2007年10月16日，第1版。
[4] 参见王绍光：《民主四讲》，三联书店，2008年，第38－54页。
[5] 以中国学术文献网络出版总库（www.cnki.net）为例，在该库的人文与社会科学文献子库中，以“人大常委会”为关键词的文献论著已达74017篇（最后查询日期2009年3月9日）。
[6] 张佺仁：“试论委员长会议在立法中的地位和作用”，《中共贵州省委党校学报》，2002年第5期。并且该文自2002年10月被中国学术文献网络出版总库收录以来，只被下载了7次，其中还包括笔者的1次。
[7] 检索北京大学图书馆外借及库本阅览室，关于人大制度主题书籍只有近20本，其中专门论及了人大委员长会议制度的有2本，1本为原著：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社，2003年；一本为译著：孙哲：《全国人大制度研究1979－2000》，何俊志，赵可金译，法律出版社，2004年12月。
[8] 如笔者在描述常委会党组与委员长会议的关系时，竟然发现党组成员名单信息重未公开过，只能通过搜集散见诸报端的有关领导新闻中的官阶称谓甚至辨别党组会议照片来努力恢复其原貌，但仍然失败了，委员长会议中的许多中共党员是否在党组有职务暂时还是一个“迷”。
[9] 《中华人民共和国宪法》第68条：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”
[10] 《中华人民共和国宪法》第57条
[11] 此表改编自蔡定剑：“全国人民代表大会组织结构图”，《中国人民代表大会制度》（第四版），2005年，第218页。
[12] 同注8。
[13] 《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第13条。
[14] 列宁：《列宁选集》（第3卷），人民出版社，1972年，第210页。
[15] 列宁：《列宁全集》（第1卷），人民出版社，1984年，第51页。
[16] 前两点理论在十月革命时被提炼成一个著名的口号：“一切权力归苏维埃！”。参见注10引书，第13页。
[17] 列宁：《列宁全集》（第27卷），人民出版社，1984年，第252－253页。
[18] 周恩来：《周恩来选集》（上卷），人民出版社，1980年，第161页。
[19] 毛泽东：“新民主主义论”，《毛泽东选集》（合订本1卷本），人民出版社，1968年，第637－638页。
[20] 1949年《共同纲领》第12条规定“中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。”，此时还未有人大常委会的制度设想，故设计了“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”的制度安排。
[21] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社，2005年，第512页。
[22] 本表数据背后的详细信息构成请参见附录一。本章中的所有专题表格均根据附录一中附表统计得出。
[23] 《中华人民共和国宪法》第48条：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”；《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”。
[24] 《中华人民共和国宪法》第65条。
[25] 其中部分民主党派背景的组成人员，同时又是中共党员，对于这种情况，将其2个政治面貌均列入统计，以保证数据的全面性。
[26] 《中华人民共和国宪法》序言第10段。
[27] 这六大民主党派是：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、九三学社。详见附录。
[28] 是指该人员取得其最高学历学位所具备的学科背景。依据教育部《普通高等学校本科专业目录(1998)》、国家教委《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录(1997)》标准划分。
[29] See Andrew. J. Nathan，Chinese Democracy，(University of California Press, 1986)，转引自孙哲：《全国人大制度研究1979－2000》，法律出版社，2004年，第239页。
[30] 参见金盛基：《人民代表大会党建文汇》，中共党史出版社，1998年，第809－814页。
[31] 刘政：《人民代表大会制度辞典》，中国民主法制出版社，1995年，第522－523页。
[32] 具体人员信息参见本文附录附表1。
[33] 同前注29引书，第810页。
[34] 同上。
[35] 其中委员长会议平均年龄更高，为73.8岁。参见本文附录附表9。
[36] 同注30。
[37] 同前注29引书，第837－839页。
[38] 参见孙哲：《全国人大制度研究1979－2000》，法律出版社，2004年，第237页。
[39] 《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（1986年12月修正），第27条。
[40] 吴康民：《人大缤纷录》，明报出版公司（香港），1997年，第69页。
[41] 参见本文附录附表3。
[42] 人民政协领导人多由民主党派、社会团体领导人及无党派人士等担任，故政协类别来源不再单独统计。
[43] 部分少数民族自治区领导人亦为宗教领袖，故在宗教领袖栏不再列出。
[44] 部分民主党派中央领导人亦是科研机构负责人，故在科研机构栏不再列出。
[45] 按照中央规定及党内惯例，部长级以上官员年满65岁从“实职部门”退下来，可以转去全国人大或政协任职，到70岁才算离退休。参见《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》，中发（1982）13号。
[46] “李鹏委员长就中国的人民代表大会制度和人大工作的几个重要问题答《中国人大》记者问”。参见李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》（下册），新华出版社，2006年，第918页。
[47] 吴邦国：“在十一届全国人大二次会议上作的常委会工作报告”，《人民日报》，2009年3月11日，第1版。
[48] 这三大人民团体是：中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国工商业联合会。
[49] 所指兼职不包括担任经有关机构批准成立的协会、基金会、研究会等社会团体的名誉主席等虚职。
[50] 同前注45引书（上册），第6页。
[51] See John Goventa，Power and Powerlessness，转引自王绍光：《安邦之道――国家转型的目标与途径》，三联书店，2007年，第140页。
[52] 从宪法结构和表述上来看，在1954年宪法第30条、1975年宪法第18条、1978年宪法第24条和1982年宪法第57条对全国人大常委会的定性是完全一样的：国家最高权力机关的常设机关。但至少又有几处明显区别：
（1）在文本中结构位置不同。前三部宪法中常委会出现在第二章国家机构第一节全国人民代表大会的中间部分，在1982年宪法中则规定在了该节第一条中，即宪法中规制国家权力部分的首席位置，与“全国人民代表大会”合并为一条且未新独立出一款。
（2）是否具有立法权。在1954年宪法22条规明确规定全国人大是行使国家立法权的“惟一机关”，常委会对法律只有解释权；在1975年、1978年宪法中全国人大虽仍有立法权但却取消“惟一机关”的表述，但仍有解释权；1982年宪法，则将1954年22条恢复为1982年的58条，但改为全国人大和常委会都行使国家立法权，只是常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。常委会权力的逐渐得到了宪法渊源的加强。
（3）职权数量不同。在1954年宪法中常委会行使19项权力，且分段规定，1975年宪法则减少为7项权力，1978年宪法增加到13项，1982年宪法则增加到24项。常委会职权数量目前为最多。
（4）修饰定语及其他表述差异。在1975年宪法这一国家最高权力机关的常设机关前加了定语：“中国共产党领导下”的最高权力机关，1978年宪法中又取消掉。常委会对全国人大“负责并报告工作”的规定在1954年宪法规定在该节常委会职权条款之后，1975年宪法取消，1978年规定在该节有关常委会条款第一条中，1982年宪法中的位置则恢复为同1954年宪法。
[53] 《全国人民代表大会组织法》第25条。
[54] 曹思源：《思源文选――不倦的探索》，经济日报出版社，1995年，第237页。
[55] 《全国人民代表大会组织法》第35条。
[56] 如《第七届全国人民代表大会常务委员会委员长会议议事规则》（1988年6月15日委员长会议通过）。
[57] 《全国人民代表大会组织法》第26条。
[58] 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第5条。
[59] 《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》第15条。
[60] 《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第三项。
[61] 同上，第四项。
[62] 《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第（二）项：“认真执行人大及其常委会的决定。对于经人大及其常委会、委员长会议、有关专门委员会通过法定程序，决定要求人民法院纠正审判工作中的问题及审判人员违法行为的，人民法院应当在要求期限内或者依照法定诉讼程序和期限办结，并报告办理结果。不能如期办结的，应当说明延长期限的理由。”
[63] 参见吕聪敏：“关于《中华人民共和国澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表选举会议成员名单（草案）》的说明——在1999年12月17日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上”。
[64]《中华人民共和国立法法》第24、25、33、35、37、38、39、40、44、50和91条。
[65]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条。
[66] 同上，第四章。
[67] 同注65，第40和41条。
[68] 考察全国人大委员长会议的官方网站，会发现在其职权的介绍中，按照宪法、法律和政治习惯，已经将上述职权更加细化和丰富，其列明的职权有16项之多。参见//www.npc.gov.cn/npc/wyzhhy/2007-09/25/ content_1371333.htm, 最后访问日期2008年12月10日。
[69] 相关论述参见维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店，1997年。
[70] 同上。
[71] 强世功：“谁来解释宪法”，《立法者的法理学》，三联书店，2007年，第151页。
[72] 同上注引书，第152页。
[73] See Peter Bachrach and Morton Baratz，Two Face of Power，转引自王绍光：《安邦之道――国家转型的目标与途径》，三联书店，2007年，第136页。
[74] 同上注引书，第140页。
[75] 改编自王绍光：“议程设置的模式表”，同注50引书，第141页。
[76] 参见严君，王晓辉：“彭真纪事”，《新华文摘》，1997年第10期。.
[77]《中华人民共和国刑事诉讼法》（1979年）第40条。
[78] 参见“中国三十年立法故事”，《检察日报》，2008年12月15日。
[79] 同注45引书（上册），第267页。
[80] 同注50引书，第144页。
[81] 参见蔡定剑：“‘泥腿子民主’立法亲历记”，《北京日报》，2008年2月18日。
[82] 参见蔡定剑：“从争鸣到共鸣：亲历中国村民自治立法内幕”，《半月谈》，2008年09月下半月。
[83] 彭真经常的一句话是“中国没有民主传统，需要多开一些‘民主训练会’”，该立法中他发表7次重要讲话,指出抓村民自治的目的是要恢复干部和群众的鱼水关系,恢复共产党群众路线的优良传统，认为村委会是个最大的民主训练班。参见注37引书，第275页。
[84] 张车伟：“努力发挥思想库和智囊团的作用”，《中国社会科学院院报》，2004年2月。
[85]《劳动合同法（草案）》第93、94条、95条规定：不具备合法经营资格的用人单位和个人承包经营违法招工，给劳动者造成损害的，要承担相应的责任，劳动行政部门和有关主管部门及其工作人员玩忽职守的，也要承担赔偿责任。第38条增加第2款：用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的，或者用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，不需事先告知用人单位。
[86] 参见“中国30年立法故事”，《检察日报》，2008年12月15日。
[87] 参见刘贻清，张勤德（编）：《“巩献田旋风”实录》，中国财政经济出版社，2007年。
[88] 参见“北京等地业主联名上书委员长吴邦国”，《新快报》，2007年02月09日。
[89] 参见“中国30年选举制度：从首张反对票到同比例选举”，《检察日报》，2008年12月15日。
[90] 同注46。
[91] 亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），郭大力等译，商务印书馆，1997年，第27页。
[92] 江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，2002年11月18日，第1版。
[93] 同注45引书，第885页。
[94] 参见全国人大常委会办公厅研究室（编）：《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社，1990年，第782页。
[95] 同上，第854－855页。
[96] 其中指出：必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。参见 “关于建国以来党的若干历史问题的决议”，《人民日报》，1981年7月1日，第1版。
[97] Murray S. Tanner, The Erosion of Communist Party’s Control over Lawmaking in China, China Quarterly, p73, (1994).
[98] 全会期间专门成立的临时性党组织，而各个代表团的人大代表又被编入会议党组领导下的各个临时党支部来过会议期间的组织生活。
[99] 同前注96引书，第64页。.
[100] 同前注96引书，第60、90页
[101] 陈端洪：“立法的民主合法性与立法之上——中国立法批评”，《宪制与主权》，法律出版社，2007年，第234页。
[102] 同上，第232页。
[103] 同前注70引书，第205页。
[104] 参见周旺生：“人大立法工作五十年（上）1949－1999年中国立法检视”，《法制与社会发展》，2005年第5期，第12页。
[105] 《中华人民共和国宪法（1975）》第16条。
[106] 赵紫阳：“沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，1987年12月26日，第1版。
[107] 毛泽东：“为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗——在第一届全国人民代表大会第一次会议上的开幕词”，《毛泽东选集（第五卷）》，人民出版社，1977年，第133页。
[108] 亚里士多德：《政治学》卷三章十一，转引自冯象：“它没宪法”，《政法笔记》，江苏人民出版社，2004年，第23页。
[109] 参见上注，第24页。
[110] 参见注10引书，第31－34页。
[111] 例如，全国人大常委会是中央社会治安综合治理委员会（与中央政法委两块牌子一套机构）的成员单位。
[112] 参见前注37引书，第72页。
[113] 参见前注45引书，第1页。
[114] 翟小波：“必要但不充分――代表制民主可否作为我国民主化的规范模式”，《北京大学－香港大学法学年会论文集》，2008年10月；类似观点，参见陈端洪：“论宪法作为国家的根本法和高级法”，《中外法学》，2008年第4期。
[115] 同前注。
[116] 附录表格信息综合：中华人民共和国中央人民政府门户网，“历届全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员”，//www.gov.cn/test/2006-02/05/content_178434.htm；中国人大网，“全国人民代表大会文献资料”，//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/newwxzl.htm；新华网，“新华资料－全国人大”，//news. xinhuanet.com/ziliao/2004-11/15/content_2221419.htm；人民网，“历届两会数据库”，//www.people.
com.cn/item /lianghui/zlhb/zlhb.htm；百度百科－人物，//baike.baidu.com/class/1408.html；维基百科：//zh. wikipedia.org等发布的简历信息核对修订完成。最后访问日期均为2009年3月10日。
[117] 因郭沫若于1978年6月逝世，陈云任至1979年7月转任他职，1980年4月五届人大接受吴德辞去副委员长职务的请求，1980年9月五届人大接受聂荣臻、刘伯承、张鼎丞、蔡畅、周建人辞去副委员长职务的请求，朱蕴山于1981年4月逝世，宋庆龄于1981年5月逝世。因规定设立“委员长会议”的《宪法》于1982年12月4日公布实施，故第五届全国人大常委会委员长会议组成人员中当然不含上述副委员长。
[118] 附录一所有表格姓名先后依照：中国人大网，“全国人民代表大会文献资料”(//www.npc.gov.cn/npc /xinwen /newwxzl.htm)中排名为序。以下表格同。
[119] 此处“（升任）”意指在前一届全国人大中担任常委会委员长、副委员长、秘书长、委员或各专门委员会委员，并非法律规范意义上的升职担任。“升任”情况用小括号标注。
[120] 附录一之表格中N代表“非；无职务”的意思。以下表格同。
[121] 附录一之表格中Y代表“是”的意思。以下表格同。
[122] 指因中共全国人大常委会党组从未公布其组成人员名单，党组任职情况只散见于个人简历中，受现有公开资料限制，无法确定委员长会议中依党内惯例应为党组成员的部分中共中央委员是否为常委会党组成员，故暂以“不详”标注。以下表格同。
[123] 第一至五届全国人大专门委员会共有：民族、法案、预算、代表资格审查四个专门委员会。
[124] 成立于1978年3月，在1983年《全国人大组织法》修改时更名为法制工作委员会。
[125]根据1988年民政部门考证的结果，粟裕是侗族人，但其生前一直不知。故数据处理中仍按粟为汉族统计。
[126] 荣毅仁于1985年7月秘密加入中国共产党，但出于工作需要及其身份要求，生前未披露其中共党员身份，直至荣去世后才由新华社在讣告里叙述之。故数据处理中仍将荣按非中共党员统计。参见计泓赓：“思想早入党，小事看风格，刚正气量大”，《人民日报》，2006年6月13日，第14版。
[127] 因“委员长、副委员长连续任职不得超过两届”的规定于1982年12月才写入《宪法》（第六十六条），故存在五届人大之后当选的部分委员长其之前亦为委员长，即连任超过两届的情况存在。如，赛福鼎·艾则孜连任七届，阿沛·阿旺晋美连任五届，韦国清连任四届，彭冲、班禅额尔德尼·确吉坚赞、许德珩、胡厥文、朱学范连任三届。参见附表2、3。
这里有一个情况必须指出：在第五届人大当选为副委员长（期间1982《宪法》公布施行，相关人员自然组成委员长会议），又于第六、七届人大连任，实属连任三届，第七届全国人大选举已任两届副委员长的彭冲、韦国清、朱学范、阿沛·阿旺晋美、班禅额尔德尼·确吉坚赞、赛福鼎·艾则孜为副委员长的结果，有“违宪”之嫌。据此事实笔者认为，在中国宪政实践中，从1983年6月的第六届全国人大始才遵循“正副委员长任职不得超过两届”的规定，故1982《宪法》第六十六条实际于1983年6月18日起才发生宪法效力。当然通过对宪法文本不同的法律解释方法和法理运用，可以推出七届全国人大委员长选举行为毫无“违宪”痕迹，但这将涉及1982《宪法》是“修宪”还是“立宪”之争，非本文重点，在此不作赘述。相关论述参见强世功：“谁来解释宪法？”《中外法学》，2003年第4期；“文本、结构与原意——‘人大释法’的法律技艺”，《中国社会科学》，2007年第5期。
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（ [1] 人民政协领导人多由民主党派、社会团体领导人及无党派人士等担任，故政协类别来源不, 再单独统计。<, /SPAN>
[2] 部分少数民族自治区领导人亦为宗教领袖，故在宗教领袖栏不再列出。
[3] 部分民主党派中央领导人亦是科研机构负责人，故在科研机构栏不再列出。）
具体考量人员来源情况，从改革开放初期“八仙过海”的丰富格局到党的十六大后的规律分布，可以说组成人员的提名来源已基本形成了稳定的结构。大致划分，其来源可分为约六种渠道：一是中央级党、政、军机关领导人因年龄、任期届满等原因结任期结束但未达退休年龄而被选举进入 [45]（中央渠道）；二是民族自治区的少数民族籍党政领导人结束任期后作为少数民族代表被选举进入（民族渠道）；三是有影响力的省、直辖市党政人大等机关一把手任期结束后被选举进入（大省渠道）；四是人大系统本身的专职干部逐渐选任升职（人大渠道）；五是成为民主党派、社会团体、无党派、宗教界等领域领导人后被选举进入（党外渠道）；六是作为著名科研教育机构领导人或在相关领域取得突出成就的权威学者而被选举进入（学术渠道）。 随着国家政治、经济生活在改革大潮中的表面波澜不惊而实质激流涌动的转型变化，26年中部分老渠道已被封死，而新渠道也已在开辟中。 首先，“中央渠道”中从解放军、国家主席等中央机关实权职位卸任后进入委员长会议的途径已被封死，这说明随着人大在政治实践中职权的逐步加强，其作为党政军元勋退任、新老领导交替的过渡性安置机构的属性正逐步褪去，该过程以中共中央顾问委员会于党的十四大撤销为标志；而其本身应有的代议、立法、监督机关作用自十五大以来正逐渐巩固增强，人大制度逐渐成为“实现党的领导和人民当家作主的有效的政权组织形式”、“我们的一大政治优势和政治特色”， [46]它的坚持和完善是“发展社会主义民主政治的唯一正确道路”等已成为执政党的共识。 [47]但是作为委员长的主要来源的国务院其所占比例正在上升，除了进入人数逐渐增多，九至十一届委员长均系国务院背景，已逐步发展为政治习惯。 第二，“党外渠道”、“民族渠道”26年来基本保持平稳畅通。“党外渠道”中六个较大民主党派中央的现任负责人一直当选为副委员长，是中共领导的多党合作制度与政治协商制度在权力机关的体现；该渠道中社会团体界别中参加人民政协的三大有影响力人民团体领导人亦经常性当选。 [48]西藏、新疆两大民族自治区少数民族领导人退任后均当选委副委员长，内蒙古、广西两区退任少数民族领导人亦多次当选。这两个渠道所呈现的趋势目前已成为中国政治生活中一项较稳定的宪法惯例。此外，“党外渠道”中宗教界别、无党派人士界别所当选人员一般为宗教领袖或特别杰出党外人士，如该时期存在则有可能当选，属于“时势造英雄”，是否设置以及推选人数的不确定性较大。 第三，“人大渠道”目前已“堵塞”三届，即使“畅通”时期，人大系统逐级升任当选人员亦为党内现任或历史上的重要干部，依现状该渠道再次“畅通”概率较小。“学术渠道”一般为中共党员身份的著名学者或科研机构负责人，为十届人大以来开通的新渠道，是执政党人才强国战略、党管人才原则的人大层面体现。 依据表2.6，笔者推断，在“双轨制”持续作用下，委员长会议组成人员具有代表性的来源分配在九至十届人大期间已经初步形成宪法惯例：一般会议规模在15人左右，其中国务院背景约3人，民族自治区背景约2人，民主党派界别6人，人民团体界别1～2人，科研学术背景约1人，重要省份（直辖市）、宗教界别、无党派人士界别则根据是否存在恰当人选机动决定；而在恰逢执政党领导集体换届更迭时期的委员长会议人数会略微增加。描述如下图。
2.“双轨制”选举结果的影响 因为“双轨制”所追求的广泛性、代表性目标，导致了当选人员的来源背景十分广泛并具代表性，这就也同时意味着这些极具代表性人员可能同时还在其来源单位或领域兼任着重要的工作或职务。因此在人大常委会委员专职化的大趋势下，委员长会议组成人员为了其代表性只能逆势而上保持兼职化。五届全国人大至今的委员长会议组成人员兼职情况分析如下表所示。 表2.7 历届委员长会议组成人员兼职情况表（1982-2008） （单位：人/百分比）
兼职 [1]
届数
无兼职
（人/％）
有 兼 职 （人/％）
总计
（人/%)
全国
人大
中共
中央
民主
党派
社会
团体
宗教
事务
企事业
单位
民族
自治区
国务
院
全国
政协
解放
军
省、
直辖市
五届
0
4(19)
11(52.4)
4(19)
1(4.8)
1(4.8)
0
1(4.8)
2(9.5)
4(19)
2(9.5)
0
21(100)
六届
3 (13.0)
9(39.1)
4(17.4)
8(34.8)
2(8.7)
1(4.3)
1(4.3)
1(4.3)
0
0
0
0
23(100)
七届
4 (13.8)
8(27.6)
1(3.4)
6(20.7)
3(10.3)
1(3.4)
3(10.3)
1(3.4)
0
0
0
0
19(100)
八届
6 (28.6)
1(4.8)
4(19)
7(33.3)
4(19)
1(4.8)
0
2(9.5)
0
0
0
0
21(100)
九届
9 (42.9)
1(4.8)
3(14.3)
6(28.6)
5(23.8)
1(4.8)
1(4.8)
1(4.8)
2(9.5)
0
0
0
21(100)
十届
5 (31.3)
0
2(12.5)
6(37.5)
4(25)
1(6.3)
3(18.8)
0
0
0
0
0
16(100)
十一届
2 (14.3)
0
3(21.4)
6(42.9)
2(14.3)
0
3(21.4)
0
1(7.1)
0
0
1(7.1)
14(100)
（ [1] 所指兼职不包括担任经有关机构批准成立的协会、基金会、研究会等社会团体的名誉主席等虚职。）
根据上表可以看出，委员长会议自设立起至十一届人大，会议组成人员的兼职状况并未减少，其中数届还有加强趋向。具体分析，专门兼任国务院、解放军、政协、省市党政领导人的现象基本不存在，偶有个别人员兼任也是因为任期原因而短暂的形式上兼任。在人大内部的工作机构和少数民族自治区人大存在兼职的现象自十届人大起也已消失。为了保证党对人大领导，组成人员中同时在中共中央政治局中兼任职务的现象普遍。学术途径当选进入的人员，因其进入后不可能完全放弃科研，故在科学教育等机构中存在兼职。更需要指出的，因成为某民主党派、社会团体、宗教领域的领袖人物而当选进入委员长会议，导致其必然要在来源单位继续任职，直至本单位任期结束。而民主党派负责人、教育科研机构负责人等也就不可能像其他中共背景的副委员长一样有更多的精力参与委员长会议的重要工作，如李鹏曾在其日记中记载到，“上午9时召开人大常委会党组会，宣布中央批准的党组成员名单。按照事先个别酝酿的意见，会议通过各副委员长分工联系单位……各民主党派副委员长都是该党派负责人，不再联系专门委员会”。 [50]这也就在中共党员与党外人士人数比例相当的情况下，使重要工作由党员背景的组成人员更多负责，来实现党对委员长会议履行职权的控制。下图分析了九届全国人大以来较稳定的会议组成人员兼职情况，从下图中可以看出，无兼职或在政治局兼职的中共党员约占组成人员1/3强，正是这1/3的人更多地控制了委员长会议职权的行使，使党的方针、政策更顺利地通过其行使人大权力上升为法律。
以上对委员长会议的选举产生的探讨，简要说明了人大代表及代表机制如何在党的领导下顺利运作，并按照执政党所设计的路线在逐步改革完善，也一定程度反映了委员长会议与党的领导之间的关系。委员长会议如何被选举产生是考察其是否具有代表性和民主性的第一基本点；而在选举产生后会议便应开始运作、履行宪法赋予的职责，故能否依法民主地行使权力，则是分析委员长会议是否具有民主性的第二个重要考察点。故下文对其权力运作进行仔细分析。 三、委员长会议的权力运作 代表及代表机构的产生程序固然是检验某一机构、体制是否民主的重要标准，但非唯一标准；代表机构所掌控的权力运行程序是否民主也是必须考察的一方面。假设一个国家的决策机关由独裁者或精英分子掌控，公众的聚焦和决策者的关心这两条射线从不或很少相交，公众明显可以感觉到有一个若隐若现的黑手在幕后操控着权力行使，那么这个国家即使是由直接民选所产生，它也不配被称为“民主国家”。反之亦然，如果公众有参与政策制定全过程的权力或对此过程产生重大影响的可能，并使决策的内容和程序如实反映公众的意愿，即便该国的权力机构非直接民选产生，也不能粗暴地给其贴上“非民主国家”的标签。 [51]本部分将对委员长会议权力实际运作中的民主程度进行考察，试图探究其与人民代议制理论和宪法文本规定的民主性之间是否存在差异，并寻找原因。 （一）委员长会议的权力及其扩张 在讨论权力的运作之前，需先对委员长会议权力的种类、内容进行分析。 委员长会议的职权自成立以来是在不断扩充增加的。据前文所述，它是常委会的核心工作机构，故其重要性的增强也是全国人大常委会重要性增加的必然结果。委员长会议的权力扩张是在全国人大常委会职权扩张 [52]的基础上发生的： 首先，1982年12月4日公布施行的《宪法》首次正式规定了委员长会议宪法地位，原则上规定了委员长的职权：“处理常委会的日常重要工作”，但并没有做出具体的权力划分。 其次，紧接着6天后通过的《全国人民代表大会组织法》，除了重复宪法原文关于委员长会议的原则性表述，还进一步列举了常委会“重要日常工作”的具体内容，明确规定了委员长会议拥有四项基本权力：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作。 [53]其中第一、二项权力非常关键，简单概括之即三种：“是否将议案列入议程”、“已列入议程的议案是否在全体会议上付诸表决”、“在某一时期提出某种法律的立法建议”的权力， [54]笔者将之简称为委员长会议的“最重要权力”。并且，第四项列举的权力是一个开放性的条款，为以后进一步提升其地位、扩充其职权预留了宪法上的空间。 第三，增设人事提名权。在《全国人大组织法》中还规定了：由主席团提名并经大会通过的各专门委员会组成人员中的副主任委员和委员，在大会闭会期间，可以由委员长会议提名、常委会通过来补充任命 [55]。此权力自1988年七届人大起，在每届全国人大《委员长会议议事规则》的条文中均多次得到重复确认。 [56]此外，常务委员会的代表资格审查委员会的组成人员提名权也在该法中规定由委员长会议行使。 [57] 第四，增设提案权。《全国人大组织法》只是规定了委员长会议有对常委会会议的议程进行设置的权力，即决定议期、拟定议程草案、决定是否将其他主体提交的议案交由常委会审议。而1988年通过的《常务委员会议事规则》突破《全国人大组织法》的规定，新增了委员长会议有向常委会提出属于常务委员会职权范围内议案的并直接进入常委会审议的权力。 [58] 第五，增加人事惩戒权。关于对常委会组成人员的职务行为约束没有具体法律规制，一般只能通过政治习惯以及常委会党组对党员的纪律约束来实现。而1993年通过的《常务委员会组成人员守则》做出了明确的规定，该法最后写明，“常委会组成人员严重违反本守则的，应向委员长会议作出检查”。 [59] 第六，增设有关法律监督权力。1993年通过的《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》增加了委员长会议有启动法律监督的权力。该规定写到，全国人大常委会的执法检查计划，需由委员长会议批准，各专门委员会的执法检查计划，需报委员长会议备案。 [60]该法还增加了人事任免权，全国人大常委会执法检查组的组长、组员由委员长会议确定。 [61] 第七，增设特定问题调查权。上述《若干规定》还明确了委员长会议有权将执法检查中发现的重大典型违法案件，交由专门委员会或常委会办事机构进行调查，并向其报告调查结果，还有权要求有关机关限期处理并及时报告处理结果。对特别重大的典型违法案件，常委会可直接依法组织特定问题的调查委员会。这项权力的设置，在最高人民法院1998年颁布的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》中得到了回应和细则性完善。 [62] 第八，增加人大代表提名权。随着港澳的回归，全国人大常委会制定了两个特别行政区全国人大代表的选举办法，在1999年先后通过的香港、澳门选举九届全国人大代表的办法中，没有提及委员长会议。但实际操作层面，主持特区人大代表第一次选举会议的主席团的成员名单，是由委员长会议提出建议确定的 [63]；在2002、2007年先后通过的香港、澳门特别行政区选举十、十一届全国人民代表大会代表的办法中，按照1999年的做法，明确规定了委员长会议对第一次选举会议主席团成员名单的建议提名权。 第九，扩充了有关立法权力。委员长会议四项基本项权力中的议程设置权非常重要，特别是关于法律议案如何被设置如审议议程的权力。在2000年通过的《立法法》，除了增强其议程设置权也使其在立法权方面有了突破，进一步明确了委员长会议在常委会立法程序中的权限，其中授权性条款就有十一条。 [64] 第十，明确了工作监督权。2006年通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》是继《立法法》后又一部大幅增强人大职能的法律。其中专章规定全国人大监督“一府两院工作”的权力，规定常委会每年选择“若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”听取一府两院专项工作报告，而什么时候听、听什么内容则由委员长会议决定。 [65]此外该法中又将委员长会议的四项基本权力深化和强化，对前述的法律监督权也专章明确规定， [66]并且扩充特定问题调查权的范围，不再限于1993年规定的执法检查，而为广泛意义的特定问题，并且调查委员会组成人员的提名权为委员长会议所有。 [67] 通过对宪法性文件的梳理可以发现，至十一届全国人大，委员长会议已由最初的4项列举权力逐步升级到至少11项 [68]重要职权。 分析这些宪法性文件中对委员长会议职权作出的划分和对其职权范围的描述方式，不难发现这些权力具有专属性，且具有隐含的排他性。首先它们是委员长会议专属的。宪法赋予不同机构以不同职权是根据该机构性质、能力作出的，这种分权首先意味着基于促进效率而对国家权力进行专业化分工，这个专属性职权不仅是一项专属权力也是专属义务，它不能被其他国家机构取代、不能被转让、也不可以拒不履行，这也是分权学说的基本含义 [69]。第二，它们是排他的。1982宪法对国家机构的职权使用两种规定方式 [70]：明确的“列举式规定”，以及“定义式规定”，比如全国人大及其常委会、国家主席、国务院等的职权即列举式，中央军委、人民法院、人民检察院等采用定义式，这同样于其权力性质有关。 [71]1982《宪法》文本对委员长会议的职权采取了定义式的描述，而在同时通过其他的宪法性文件如《全国人大组织法》等将其改变为肯定权力的列举式（但是因为第四项基本权力的开放性表述实质成为非典型的列举式）。考虑立法技术等因素，委员长会议的职权描述应归为肯定式的列举。 [72]肯定式的列举意味着对权力的限制，意味着未经规定的权力即不属于该国家机构的职权，更意味着以隐含的方式否定了其他机构具有相同职权。因此，委员长会议逐渐获得了多项专属且排他的重要职权。 在了解委员长会议权力概况及发展之后，笔者将以上述权力中的“最重要权力”为重点，对其运行是否具备民主性进行分析研究。 （二）“最重要权力”的运作模式 1962年，美国学者Peter Bachrach同Morton Baratz合作发表了一篇只有6页的政治学的经典作品：“权力的两面” [73]，其之所以成为经典在于讲出了一个显而易见而又常被视而不见的事实：能否影响决策过程是权力的重要一面，但能否影响议程的设置（agenda-setting）则是权力更重要的另一面。之后Cobb提出，议程如何被设置可分为三种模式：外界压力、内部动员、智囊建议；王绍光在此基础上结合中国实际，根据议程提出主体的身份和公众的参与程度，划分出中国的议程设定存在六种模式：即动员模式、关门模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。 [74] 人大常委会资源有限，但其所面对的外界期待与政制要求却日益提高，因此在作出政治决断前，常委会必须对面前堆积如山的需要批复的“奏折”作出筛选和取舍，即进行议程设置。如上文所述，议程设置这个专属且排他的权力自委员长会议成立始，便牢牢掌握在其自己手中。既然真正的民主体制必然要使人民有参与政策制定全过程的能力，那么从此意义上，今天中国能够走上一条稳定、良性、独特的民主化道路，委员长会议合理审慎地行使议程设置权的功劳不容否定。 通过分析委员长会议议程设置权力的具体运作，我们可以初步理解委员长会议制度的逻辑。根据王绍光的标准，笔者具体提出了委员长会议设置全国人大常委会议程的三大类模式：委员长会议本身提出议程的关门和动员模式，由常委会（实即委员长会议）领导下的工作机构提出议程的内参和借力模式，由委员长会议以外的其他外部力量影响并决定议程的上书和外压模式，详见下表。 表3.1常委会会议的议程设置模式分类 [75]
提出议程主体
委员长会议
委员长会议以外
会议本身
其工作机构
民主性
程度
高
动员模式
借力模式
外压模式
关门模式
内参模式
上书模式
低 高
（注：表格中六种模式的字体大小代表现阶段该模式被使用的频率高低，使用频率越高字体越大。） 通过对上述六种模式在委员长会议行使议程设置权中的使用情况分析，可以明显观察到其权力行使方式的转变，也给管窥转型期中国政治秩序和民主发展的变迁带来可能。 1.委员长会议主导 a.关门模式 这是最古老的议程设置模式，由政治决策者根据自身的考量或好恶提出，其在设定议程的内容和顺序上并未主动获取或其认为无需获取公众的认同、赞成。在公众既无参政渠道也无参政意识的传统社会中，这是议程设置的主要模式。具体到委员长会议，关门模式则是由会议组成人员的个别领导人提出，未征求其他组成人员或常委会委员的全体意见。随着人民代表大会制度的日益完善，此种议程设置模式虽未完全消失，但已很难见到。笔者仔细搜寻文献，勉强发现一例，是彭真委员长主导立法工作中的一个细节。 彭真同志恢复工作后首先担任了五届人大的法制委员会主任，后迅速补选为人大常委会副委员长并兼代秘书长。在人大期间，他个人主抓了7部主要基本法律的制定工作，当时刑事法律中的某些保障人权条款就是彭冲亲自提出并经审议通过写入法律的。彭于1966年因文革迫害被捕并入狱十年，1976年释放后又被送至陕西予以隔离，而1979刑法和刑事诉讼法中某些条款，直接来源于彭在1976－1979年的强制隔离中进行的深刻思考及其形成的观念。 [76]如当时刑诉法规定，“对主要犯罪事实已经查清、可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕”， [77]这是彭真亲自修改、亲自拟定的一个条款：“对主要犯罪事实已经查清”这半句就是彭真个人提出并加入法律议案中，其本意是现身说法，要严格限制逮捕条件，不能再像文革那样不讲规矩、不讲条件，恣意抓人。 [78] 该款条文经委员长个人修改并提交常委会审议这一方式，可以算作是关门模式。但“文革”中被限制人身自由的干部群众数量庞大，且该条文也反映了先进的法治理念，故得到了公众的认同、支持。在民主化和利益多元化较大发展的今天，关门模式的使用应慎之又慎，一是决策程序不民主，二是存在这种可能：决策者一厢情愿地认为公众会明白其制定政策的苦衷和做出的利益牺牲，但实际却导致民众的猜忌和不信任。委员长会议这个集体工作机构自1982年开始运转后，由领导人个人动议而完全无其他民主因素参与的议程设置权力运作方式，已少之又少。 b.动员模式 动员模式虽然与关门模式的提出主体都为决策者，但是该模式中确定一项议程后决策者要千方百计“动员”其他有权表决主体支持其动议。动员模式的采用一般为这种情况：决策者个人并不能完全主导议程设置，如还存在其他共同的决策主体；该议程的执行需要得到更广泛的主体的普遍认同与合作；动议决策者缺乏实施该项议程所必须的资源或力量。在这种情况下，决策者一般希望其他主体或受众参与进议程设置来，以减少表决通过的障碍，但又不希望或不放心其他主体脱离自身控制随意参与进来。李鹏委员长任内常委会的宪法修正案草案审议风波即属于该种模式。 1999年初，中共中央向全国人大常委会提交了“关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议”的报告，此报告的整个起草过程中广泛征求了党内外意见，但是并没有和人大常委会的全体委员们进行沟通，但提交常委会后希望其一次会议即获通过。在该建议案经委员长会议设置入七次常委会会议议程后，遭遇了激烈的讨论。一些常委会委员对部分条款持反对意见，其代表是李淑铮、朱开轩两名委员对“非公有制经济是重要组成部分”表述中的“重要”一词不赞成。委员长会议的“大管家”秘书长何椿霖便迅速向李鹏委员长汇报异议情况，表示其对常委会会议最终投票时中央建议可能有部分被投弃权、反对票的忧虑。为了使该议案设置得到常委会的顺利通过，依中央修宪小组的计划顺利进入即将召开的九届人大二次会议，李鹏委员长马上采用了传统的动员方式。首先李鹏亲自挨个给常委会各个小组的召集人打电话吹风，希望各位遵照中央精神执行，也亲自给持反对意见的朱开轩委员打了电话；其次在第二天上午的各组召集人会议上，李鹏又做了专门的动员，向各位召集人说明这次要审议的只是修宪的建议案，不是最终决定，如果委员们有意见还可以在即将召开的全国二次全体会议上继续讨论，到时还可以由大会主席团向大会提出修正案。最终当天下午表决通过，但仍有1票弃权。 [79] 二十多年来，动员模式被委员长会议采用的频率逐渐降低，但仍偶尔发挥作用。在委员长会议围绕中央部署设置的常委会议程中，如计划生育（1980），发展个体经济以促进就业（1981），建立家庭联产承包责任制（1982），消除精神污染（1983），加快城市经济体制改革（1984），破除大锅饭、铁饭碗（1986），反对资产阶级自由化（1987），以及1990年代企业制度改革、下岗分流、劳动保险和医疗保险制度改革等议题讨论中， [80]均引发了会议组成人员及常委会委员的激烈争论，为了与中央保持一致即容易采用“动员”的办法。 2.其工作机构主导 a.内参模式 该模式是由接近决策者的智囊或研究机构提出，通过正规或非正规的途径向决策者提出建议而被列入议程。该模式下智囊并不看重公众的意见而更加看重决策者的认同，甚至其不希望被公众关注以免招致反对而使提议被决策者搁置或否决。全国人大及其常委会的服务机构参与的立法工作多为此种模式，以1987年《村民委员会组织法》的审议为一例来具体说明， 《村民委员会组织法（试行）》就是在一片反对声中，经过“四审”才通过（先后经过三次常委会和一次代表大会审议，当时立法一般一审最多二审即通过，它的通过内参模式的使用起了较大作用，其中彭真委员长为其采取了一些“手段”）。 [81] 1987年1月，《村民委员会组织法（草案）》由委员长会议提交六届人大会常委会第19次会议审议，异乎寻常地在常委会中引起了较大争论和反对，很多人认为“最落后、最保守，文化低、素质差”的“泥腿子”搞民主自治太脱离国情，且让村民自治会放弃党和政府在农村的领导。3月中旬，委员长会议再次将草案提交审议。但在第二次审议时，委员对制定这个法律仍有许多不同意见。为此，彭真通过委员长会议向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的六届人大五次会议进行更广泛民主的讨论和审议，他希望这个在常委会上碰到麻烦的法律案，能在代表大会上顺利通过。然而，草案在代表大会上受到更多代表的质疑。因为人大代表比常委会委员更多地来自地方政府，他们对村民自治和在农村实行民主有更多的担忧。此种状况下，如果硬性交付表决，反对票可能不会少。于是彭真又建议五次会议原则通过草案并授权常委会进一步调查研究、总结经验后再进行审议。当时在研究室政治组任职的蔡定剑老师主抓了调查研究，深入基层调研后得出了令彭真大为赞赏的调查报告。11月12日，草案再次提交常委会第23次会议审议，委员们第一次阅读从实践调查中得来的分析论证报告引起了较大反响。11月23日，彭真在草案提交表决前发表“通过群众自治，实行基层直接民主”的重要讲话。次日，该草案在常委会上顺利通过。 [82]这个事例中，研究室的研究论证建议被委员长深切认同， [83]而使其竭尽全力被设置通过。 自九届全国人大始的委员长会议非常重视智囊库的建设，定期举办集体学习活动，请相关领域专家学者为常委会讲课，对研究机构提出“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为国家决策服务” [84]迫切要求。可以预见，在未来委员长会议议程设置上，内参模式将持续发挥重要作用。 b.借力模式 该模式与内参模式的不同之处在于，是通过将自己的建议公之于众来借助舆论力量，来扫除决策层接受其提议的障碍的一种迂回方式。此种情况一般为特殊情形下迫不得已而采取使用，即决策层内部有反对声音但公众广泛支持。《劳动合同法》的修改和通过即为一例。 2005年10月，经委员长会议批准常委会展开了《劳动法》执法大检查，结果发现《劳动法》施行情况不容乐观。而由劳动保障部牵头的《劳动合同法》起草工作已经进行两年，2006年3月《劳动合同法》草案开始向全社会公布征求意见，用人单位一方反对意见较大，导致了二稿的产生，其间频发的矿难等事故又催生了三稿。2007年4月第三稿由委员长会议提交常委会审议，在试用期、服务期以及就业限制等焦点问题上，各方面都没有妥协，讨论相当激烈。其间，山西等地存在“黑砖窑”的现象被媒体披露并引起社会舆论的强烈关注。委员长会议马上根据黑砖窑事件存在的违法用工等问题提交了有针对性规定的第四稿并公布 [85]，获得了广泛的民众和舆论支持，促使草案整体通过。如果不是乘黑砖窑事件之机借助了强大外力，这个草案也许还得争执一段时间， [86]但这个模式的后果也使《劳动合同法》在通过后一直遭受着质疑和较强的修改意见的冲击。 3.不可小觑的外部力量 以下两种模式因主体的原因，并非委员长会议设置议程所能主动采取的模式，但是也对其行使议程设置权产生了民主性影响。 a.上书模式 该模式是给决策者写信来提出政策建议，但主体是人大系统以外的人，有社会精英，也有普通公众，通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置。 北京大学巩献田教授就《物权法（草案）》违宪问题上书人大常委会和党中央，即为影响议程设置的典型上书模式。法工委主任胡康生在巩教授上书不久后专门听取其80多分钟的意见，并且委员长会议领导也很重视，后吴邦国委员长就提出要进一步修改《物权法（草案）》暂不提交常委会审议。 [87]类似案例还有2007年广州、北京等地业主就《物权法（草案）》第六章可能损害业主权益并将加剧社区矛盾，联名上书吴邦国委员长； [88]“周一超案件”引发2003年某公民上书全国人大常委会及全国人大常委会副委员长何鲁丽等，要求对全国31省区市公务员录用限制乙肝携带者规定进行违宪审查和加强乙肝携带者立法保护。随着公众公民意识的觉醒和社会集团利益的多元化，今后的上书模式对委员长会议议程设置权力将持续产生影响。 b．外压模式 该模式于上述模式的相同点均为主体的外在性，但其还具有独特的“压”的性质，即诉诸舆论或民意迫使决策者接受其议程建议，使更多公众参与进来。该模式最著名的案例当数1988年首张人大反对票事件。 1988年3月举行的七届全国人大一次会议上，一项议程是选举专门委员会组成人员。当投票选举教科文卫委员会成员时，早年为台湾县“立法委员”、现为全国人大代表的黄顺兴突然走到话筒前，大声说：“我反对！”，在人民大会堂投下全国人民代表大会有史以来第一张反对票。黄反对的理由是：“虽然候选人我不认识，但从简历上看，该人选已经89岁高龄。这么大岁数的人，不应该再辛劳他了。难道就没有年轻人为国家做事？”第二天该职位即被更换了参选人选并由另外的候选人当选。并且黄顺兴还公开提出设立“秘密投票处”的建议、人大代表除了小组讨论中还应在大会上有发言的权利等建议，这些建议在获得多数全国人大代表支持响应、甚至部分常委会委员的赞同的情况下，1989年包含上述建议的《全国人民代表大会议事规则》经委员长会议提出由常委会通过施行。 [89] 近几年来，随着社会转型期各种矛盾的凸显，在“非典”事件、孙志刚案、三农问题、农民工问题、户籍改革问题、医疗保障改革等诸多社会焦点的压力下，外压模式对推动委员长会议民主行使议程设置权，起着越来越明显的作用。 通过上述案例分析可以发现，随着社会民主化水平的提高，委员长会议在行使其“最重要权力”的过程中，民主因素参与行使权力的比例越来越大，六种模式均同时并存但又影响力不同：“关门模式”和“动员模式”日渐式微，“借力模式”和“上书模式”时有发生，“内参模式”成为常态，“外压模式”影响无处不在，议程设置权的行使越来越“科学化”和“民主化”了，虽然“科学化”和“民主化”的程度未必尽如人意，但是人大乃至国家的政治决策机制和逻辑已经发生了更本性的良性变化。 需要指出的是，细究上述案例还不难发现，委员长会议在采用民主性高低不同的模式履行职权之前，大多数情况下党中央已经定下了基本的方针政策，极少有人大自主地判断决定何种重点问题应被列入议程讨论的情况；或用吴邦国委员长的原话说，议程设置“紧紧围绕党和国家工作大局、紧紧抓住经济社会发展中的突出问题，依法行使职权，积极开展工作，充分发挥了国家权力机关的作用” [90]。具体到“最重要权力”的运作来看，委员长会议议程设置模式及程序的民主性高低由自身决定，但议题的内容及先后顺序已由执政党敲定，而这种决定并非直接干涉委员长会议具体工作，其是通过政治的领导、思想的领导来实现的。因此，委员长会议权力运行是否合乎民主性除了自身因素，还取决于党。借用亚当·斯密的名言，“像在许多其他场合一样，他这样做只是被一只看不见的手引导着”， [91]虽然去促进的目的是“一个出自他本心的目的”。 至此，笔者已从委员长会议的“人和事”两方面来分析了其产生及运作过程中的民主性程度，虽然形式与理论预设及宪法文本有差距，但是其追求的效果是最广泛的民主。而带来这种“殊途同归”差异的原因，在上述粗浅分析中都或强或弱地指向了处在中国政治生活中心位置的执政党，下文笔者将具体探讨委员长会议甚至人大与中国共产党在政治结构中的关系和相互影响。四、委员长会议“人和事”的真正决策者 正如前文二、三部分所述，党通过多种方式在委员长会议的选举产生、权力运作等诸多方面施加影响，并最终保持其对委员长会议乃至人大系统的领导，以使党本身及其方针政策的合法性、权威性、正当性获得法理支持。 [92]这种政治关系是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来” [93]的政治主张，在人大机构组织建设与权力运行中的必然反映；其政治地位也是由人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立和发展这一历史事实决定的。 （一）党对人大领导的历史演进 无论政治理论还是社会历史发展，都决定了人大要在党的领导下运转，历史地考察人大与党的关系及其本身民主性和自主性程度，是不断发展变化的。全国人民代表大会成立头三年是人大的蓬勃时期；1957年无疑是人大发展的转折点，“反右”运动和建国以来的周期性经济危机爆发使得本应1958年召开的第二届全国人大到了1959年才召开，并且“大跃进”和农村人民公社化运动都未提交人大审议即由中共中央通过各级动员执行；到1960年代，被采纳的立法建议逐渐减少，1960年采纳了50件，1961年起一般每年只有20件，而1954年至1956年期间全国人大制定通过的法律就达40多部， [94]在1962年的全国人大会议上，中央领导人在讲话中已不再强调规范的立法体系在国家政治生活中的作用了，党的组织机构实质取代了人大；文革爆发后，法律被指责为“资产阶级压制革命群众的工具”，各种政法机关和社会团体组织被破坏的同时，人大常委会经常受到造反派冲击以至于无法开会，且大多数干部都下放到农村，只留十几个人留守机关； [95]1975年虽然召开了四届人大，但是此时党已经深深地嵌入了立法机关组织体系中并牢牢控制了其活动，人大作为一个立法机关和当时其他国家机关一样，功能只是传送党的政策决定，毫无实际意义的影响。 1978年开始的由党主导的民主法制重建，使得人大重新确立了在政治生活中的地位，1981年中央通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》， [96]则是人大发展的重要里程碑。在全国人大领导同时也是中央领导的彭真、万里等人的持续努力下，1991年中央下发了标志性的8号文件：《中共中央关于加强对立法工作领导的几点意见》。中共第一次在党内文件中就党监督立法工作的权力作出限制，明确了党对立法工作的领导只是政策的引导，包括对人大立法草案的“审查和审定”。这标志着党开始对全国人大的立法工作及其他工作开始逐渐放权；也意味着此后全国人大的立法工作有了更大自主性。中央自我限权的举措使其不可能再轻易地介入立法细节工作的微观事务进程中去——党对人大的领导受到一定程度限制。 [97] 从中央8号文件颁布后产生的八届人大开始，在该文件的纪律约束下，党的领导人对全国人大的具体指示也再未触及具体细节问题。立法机关在立法工作上的重大突破使得其自主性进一步增强。而在八届人大之前的全国人大每次全体会议召开前期，会议党组 [98]均要先召开党员会议讨论决定议程设置，决定“全国人大召开的会议的基调，确定应该有多大程度的公开争论和公开报道”。 [99]1993年，全国人大破天荒地自主起草了整体立法计划；人大工作机构、常委会工作机构均开始独立起草法律草案并通过有效的议程设置模式得以通过，具体工作机构的自主性增强也带动了全国人大独立性的提升。 人大自主性的更大迸发发生在1996年。全国人大1997年通过的更加注重保障公民权利的“新刑法”，就是在公安机关反对下启动立法程序，由人大常委会独立起草并最终通过的。虑及历史形成的公安机关在政法格局中的较高地位、其执行党的政策与刑事法律的不可替代作用，这次立法在过去的中国政治生活中是不可想象的，也意味着人大的自主性成长又进入一个新时期。 [100] 2000年《立法法》出台将8号文件上升为法律并进一步巩固了人大及其常委会在立法权上的独立地位；2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的通过则使人大在对一府两院的各项工作的监督权力得到强化和扩展，特别是对政府决算、预算的财政监督，使得人大说话有了底气。 据此分析，以立法工作中党的领导不再系统而细节地介入干预为标志，全国人大的自主化改革与独立运作自20世纪90年以来得到了重大进展。但是正如本文二、三部分所描述，在立法权之外的人大其他领域，党的领导依然存在并有强化的倾向，如重大事项决定、人事任免、代表选举、对一府两院的监督、信息的控制和流动以及常委会日常工作方面都以党的决议为权力行使划定了条条框框。有学者深刻指出，“民主集中制”这个中国特色的权力组织原则和分配原则，注定了形式上最高的权力机关只能担当“橡皮图章”的职能。 [101]需要承认，当今世界各国代议机构不是国家权力的核心早已成为普遍事实，“橡皮图章”也并非中国特产，“坚持党的领导”与“议会至上”并存则是“社会主义宪制风景线的一道独特景观”。 [102] 在1980年代曾有一位委员长会议领导同志说，“当橡皮图章有什么不好，人大就是要当橡皮图章”；到了1990年代另一位委员长会议领导同志则讲，“我们要逐渐使人大这个图章变硬，经过一届的努力至少要使它变成木制的”。 [103]因此无论它, 是一个多么“有质地的橡皮图章”， [104]都始终不会脱去（也没必要脱去）“图章”的属性和功能。 （二）党与人大交织的结构关系 通过上述历史回顾可以发现，宏观上党与人大的领导与被领导的关系自人大成立以来就没有发生基本改变。甚至在1975年宪法中还明确规定，“ 全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关” [105]，这种简单的文字表述将人大置于一种逻辑矛盾之中。微观上说，则是全国人大常委会党组对常委会进行领导，《党章》中这样规定，“党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题”，而“党组必须服从批准它成立的党组织领导”， [106]也即常委会党组服从中央。因此党对人大进行领导的格局从来没有改变，始终保持着“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义” [107]这一政治状态。正如亚里士多德所言，“不成文的惯例比成文法要更权威、稳定，因此更能纠正因君主或官员个人意志和欲望造成的不公”。 [108]这套隐藏于宪法文本之后又位于宪法之上的不成文规则，就是由党内长期民主集中制培育、锻炼而成的政治伦理和组织纪律。 [109] 今天，党对人大的领导方式已经发生了进步性转变，其对人大的领导现在主要是政治领导：即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。实践中党对人大及其常委会的领导主要通过以下四个方面实现： 第一，党中央提出人大工作的方针政策，人大贯彻执行。这种领导方式可以是人大为贯彻党的决议、方针政策而采取相应行动，也可能是中央提出比较具体的关于人大工作的文件来指导其工作。第二，党就国家的重大问题直接向全国人大提出建议案，如前述第三部分中关于修宪的案例。第三，党对人大实行工作领导：（1）立法工作领导，如政治方面立法在制定前要将其指导思想、原则报中央审批，重大经, 济、行政立法草案审议前也要报中央审批等；（2）选举工作领导，如各级人大换届选举时都有党直接领导的专门工作机构负责选举工作；（3）会议领导，如每次人大全体会议召开期间，党的主要领导人都要参加大会领导工作；（4）日常, 工作领导，党可以对人大日常某项工作做出决, 定和指示。第四，党对人大的组织领导，即本文第二部分所述内容，这是党对人大工作领导的, 关键和保障。 [110] 经过中国共产党数十年的努力，已经发展出一套复杂的领导网络来连接党与人大这两大政治系, 统, 。这张网仿佛一件具有精巧而紧密的纤维结构的布，把党的各级组织紧紧编织在全国人大之中，从而将整个中国政治体系连成了一个有机整体。 首先，这个有机体的核心当然是中国特色社会主义事业的领导核心——中国共产党，党中央通过政治局对全国人大进行总体领导。例如在中央政法工作会议上，全国人大的领导人是同其他司法机关、公安机关的领导坐在一起的，这并不是因他们政治待遇级别相同或其在法律运行中分工不同，而是在党的政法管理体系工作中，他们都是集体决策机构的成员。 [111]其次，党在全国人大内部设立了党组、党支部，并且领导着占据数量优势的党员人大代表，这一主导地位使得党能够很容易获得多数票并影响控制人大立法工作及其他重大事项的决定。第三，人大及其常委会在逐渐的扩权中已成为在立法、监督和代表工作中的权力实体，已成为一个政策制定过程中的实际参与者，并且正在靠经中国政治体制改的前线。阐述上述观点一个很好的例子即九届人大委员长由政治局常委李鹏担任这一政治安排，表明了中国共产党与李鹏领导的全国人大常委会之间权力分享的巧妙排列。 总之，在全国人大委员长会议成立以来的26年里，全国人大在党的支持和领导下、在宪法和法律的支撑下，地位得到提升、权力得到扩充。在坚持党的领导下其不断的改革和完善所形成的现有政治格局，是中国政治的伟大创造。虽然人大已成为了一个防止中国再度走向集权的“组织屏障”，但在政体高度一元化的结构下，执政党的权力受到的限制却仍然偏小，党领导人大所依据的程序和内容除了政治惯例，并没有法律意义上的保障。在无法定程序保证的情况下，开始萌发的民主与宪政要真正在中国社会开花结果就会遥遥无期。但是党对人大领导方式的调整改变以及人大自主性的提高、“党治”与“法治”逐渐步入正轨， [112]是任何人都必须承认的历史功绩和伟大现实。 结 语 人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，它是实现社会主义民主的根本途径，是政府权力合法性的源泉，是维护国家统一、民族团结的有效组织形式，也是联系群众、反映民意的重要渠道，是保证国家稳定的重要机制。以人大制度建设为重要内容的社会主义政治文明建设，同物质文明、精神文明建设一起，是实现中华民族伟大复兴的根本途径。 [113]现代中国自20世纪初开始，就一直在寻找一种宪政秩序来代替权威政治，今天人大及其常委会、委员长会议发展、改革对构建当今中国宪政秩序的重要性，如何强调都不为过。而此重要性，实质就是处理好党的领导、人民当家作主和依法治国三者关系的重要性。 民主化强大的规范诉求与党的领导强大的现实意志之间相互抵牾，是“当代民主建设中一切困难的总根源”，故“中国民主化的根本难题，就是探求党的领导和‘人民当家作主’相统一的正当法权结构”。 [114]在这个探求过程中，全国人大及其常委会作为联接民主理念与宪政实践的重要平台，已经成为一个主要的试验场。笔者认为，建立一个以人大为中心、以中国共产党为领导的中国式的权力制衡的平行体系，是解决中国民主化根本难题的可能方式。而建立这种体系，不仅仅要依赖政治热情和激情，更需要牢固扎实的政治基础和切实可行的政治技术，还需要对中国政治文化和政治习惯有深刻理解、对社会和公民素养有切实改造。和人民群众公民素养的成长完善。也许政治体制的改革可以借鉴经济经济改革实践中的“软着陆”模式，并通过特定的组织体制把最基层的民众的改革热情调动起来，才有可能实现“自下而上”地政治改革的伟大突破；而“自上而下”的政治改革思路，在辛亥革命以来的中国历史中已被反复证明不会有什么大的作为。 从十一届全国人大二次会议来看，人大改革、发展与完善已是大势所趋、民心所向，而本届人大任期内进行的“大部制”改革，可以看作是党、政与人大关系正在进行的“静悄悄的革命”。这场改革的关键是真正地转变政府职能，实现从“全能政府”向“有限政府”转变、从“管制政府”向“服务政府”转变、从“权力政府”向“责任政府”转变等等。笔者相信，这种润物无声的变革，将对中国今后的政治发展格局、民主与宪政建设产生意义深远的影响。一种“党的领导”、“依法治国”和“人权保障”三位一体于“人民当家作主”的崭新的宪政文明， [115]一定会随着人大制度的重塑和再造而最终出现。
