谭某经所属村委会同意耕种村集体土地0.5亩，但双方没有签订土地承包合同，亦未办理承包土地使用权证书。2006年1月，某电站与该村委会签订《土地租用合同》，租用包括谭某耕种的0.5亩土地在内的村集体土地修建电站厂房及附属设施。2006年8月，当地国土管理部门以该电站未经建设用地审批，违法占用土地为由作出行政处罚，对其罚款38806.2元，并责令其按照法定程序补办用地手续。由于处罚决定认定的事实中有谭某耕种的0.5亩土地系国有土地的内容，谭某知晓该处罚决定后，以国土部门认定事实错误，侵害其合法权益为由诉至法院。

分歧

  　　对谭某是否具有原告主体资格，出现意见分歧：

  　　一种意见认为，谭某没有取得耕种之地的集体土地使用权，其耕种该土地的行为不受法律保护。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十六条的规定，农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。谭某虽经村委会同意耕种村集体土地，但并未取得农村土地使用权，故本案谭某不具有原告资格，案件所涉争议的适格原告应是谭某所属的村委会。

  　　另一种意见认为，根据行政诉讼法第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。《解释》第十二条中亦规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，故本案土地实际使用人谭某可以作为原告提起行政诉讼。

评析

  　　笔者同意第二种意见。理由如下：

  　　一、谭某经村委会同意，以非承包方式耕种村集体土地并不为法律所禁止。我国实行农村土地承包经营制度，但在私法领域，“法无禁止即可为”，对于集体经济组织依法预留的机动地、通过开垦等方式新增加的土地以及承包期内承包方依法、自愿交回的土地，集体经济组织在自治权限范围内，以非承包方式临时性地交给部分村民耕种，增大了集体经济组织调整承包土地及解决新增人口承包土地的灵活性，同时也避免了土地闲置、撂荒，有利于加强土地利用，发挥土地效益，符合农村集体土地管理实际。

  　　二、谭某对耕种的土地享有合法权益。谭某经村委会同意耕种村集体土地，虽未取得农村土地使用权，但已经形成了对耕种之地的占有关系，其占有、使用、收益该土地的权利应当得到法律保护。2007年3月16日公布的《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行）第二百四十五条规定：“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。”虽然物权法目前尚未施行，但该规定已从立法上明确了对占有人合法权益的保护制度。因此，在行政法上，给予土地实际使用人（占有人）合法权益的行政法保护，以及在行政诉讼中，给予土地实际使用人（占有人）合法权益的程序救济权，符合物权法的法律精神。

  　　三、谭某与国土部门行政处罚决定具有法律上的利害关系。本案谭某虽然不是具体行政行为指向的对象，但国土部门对电站作出的处罚决定将会对谭某权利义务产生实际影响。根据国土部门认定的事实，谭某不仅将承担未经批准非法占用国有土地的法律后果，而且，这也将影响随后发生的征地补偿法律关系，导致谭某失去对耕种之地要求青苗费、附着物补偿费等有关征地补偿费用的权利。

张建平