一、建立有限的行政诉讼调解制度的可行性
（一）无论是英美法系还是大陆法系，实际上都有关于行政诉讼调解解决纠纷的规定。美国的法律规定，原告向法院提起诉讼，并在法院受理后，在一定时间内允许当事人双方的律师在法院外自行协商和解，法官一般不参与和解过程，如果法官主持和解，和解不成，法官另行组织审理，该法官不得参加该案件的审理，以维护法官的中立性。因此不论和解结果如何，都不会损害法律的尊严和法院的权威，其立法本意是节约诉讼成本和尊重当事人的意志。瑞士的法律规定了诉讼和解的三种情况：行政机关有自由裁量权，且双方达成认可的；纠纷中两个平等主体之间达成协议的；涉及调查事实方面需要专家进行鉴定的。在和解的范围内，行政机关可以作出对原行政行为修改的新的行政行为，双方依法达成和解，原告选择撤诉的途径退出诉讼。我国台湾地区行政诉讼法第二百一十九条第一款对和解制度作了专门的规定：“只要当事人就诉讼的标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程序如何，得随时试行和解”。
（二）行政机关在法定条件下享有自由裁量权，是设立行政诉讼调解制度的理论基础。公法被认为是强制法，行政机关应该执行由立法者制定的规范，法律本身规范着行政机关的行为，一般情况下不存在由当事人相互交涉而采取行动的余地，但是，法律虽然不允许行政机关随意处分或放弃法定职权，却赋予了行政机关自由裁量权。这说明，在某些情况下，行政机关在法定权力范围内可以理性地处置、变更行政职权，具有一定的处分权，这就为行政案件的调解创造了可适用的空间。在行政机关依法享有自由裁量权的条件下，调解权应当归属于当事人。法律就应当设立调解程序，实现行政机关的法定权力。
（三）行政诉讼发展的现状及前景，是设立行政诉讼调解制度的实践基础。公正与效率是法院工作的主题，也是行政诉讼孜孜以求的目标。但现在行政诉讼存在的客观情况是：案件类型增多、难度增大，而与之相矛盾的是从事审判的人员不固定、行政审判效率低下。要想解决这些矛盾，增设调解程序是应然之选。
二、建立有限的行政诉讼调解制度的几点建议
（一）坚持有限的诉讼调解原则。行政机关应当依法处分国家权力，实质上是行政合法原则衍生出来的必然结果。在公法领域，只有法律所允许的行为才可以实施，实施了法律没有允许的行为，即可被视为违法行为。因此，在行政诉讼领域，可以调解的空间很小，只有在实体法完全赋予行政机关自由裁量权的情况下，双方缔结的和解才是可能的。即使这样，自由裁量权的行使也必须严格依法进行，以免导致裁量权的滥用，因此，行政诉讼应当坚持有限的诉讼调解原则，当事人和解仅限于行政机关能够处分诉讼对象的情况。
（二）制定严格的行政程序法。目前，在我国尚未制定出一部统一的行政程序法，现有的规范行政执法程序的法律很少，使行政机关作出具体行政行为缺乏严格的程序规定。虽然行政程序和司法程序不一致，但二者存在着密切的关系。建立严格的行政程序，不但保证行政机关依法行政，避免随意、滥用国家权力的情况出现，还能在调解程序中使行政机关居于一个主动的位置。
（三）明确行政诉讼案件适用调解的范围。在行政诉讼过程中应根据具体情况来分析是否适用调解程序，明确调解适用的范围。从目前的行政案件看，可以进行调解的案件包括两种情况：第一种情况是由于行政机关的职权，要对当事人之间的民事争议作出具体行政行为的案件。第二种情况是由于行政机关执法错误，在诉讼过程中，主动纠正错误，法院可以居中做工作，使原告方对被告进行谅解，撤回起诉。前者比如大量的拆迁裁决案件，拆迁人与被拆迁人达不成协议，被拆迁人抵触情绪较大，如果处理不好，将会造成社会不稳定因素的存在。而且，在国土资源和房屋管理行政机关作出裁决前，往往拆迁人与被拆迁人就补偿问题进行过协商，一般协商补偿要比真正的裁决给被拆迁人补偿的数额多。有些被拆迁人出于对法律的错误理解而提起诉讼，但通过法官的解释，明白自己本身存在的问题，在这种情况下，有法官主持调解，可以使拆迁人与被拆迁人在平等的基础上签订拆迁协议，不仅能加快工程项目的建设，还能切实体现司法为民的要求。与此相类似的还有房屋所有权登记案件。这类案件中，行政机关居于一个中立的位置，对平等主体之间的民事法律关系进行确认，一方主体提起行政诉讼，另一方主体必然要被追加为第三人进行调解，这种情况下调解成功的可能性也比较大。
编 后
读罢此文，对作者的立论颇为赞同。一直以来，我国行政法因强调“公权不可处分”而明确禁止对行政诉讼案件进行调解。于是就有了1990年行政诉讼法第五十条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味，从审判实践来看，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。但由于没有明文法上的依据，实践中有些行政诉讼调解显得过于随意，正是基于这种现状,本文作者提出修改行政诉讼法，建立有限调解制度的构想。事实上，我国行政诉讼法由于制定时的历史局限，包括“行政诉讼不适用调解”在内的某些条款和规定已不能完全满足现实的客观要求。全国人大法工委已将该法的修改列入日程。从本期起，本版欢迎广大读者赐稿，对行政诉讼法的修改与完善认真开展调查研究，提出修改意见和建议。
山西省政法管理干部学院副教授 闫桂芳
