一、案例
２００３年３月１０日，某市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局以某市高新技术开发区被拆迁户刘某未拆除旧房、交出土地、严重影响了国家建设为由，对刘某作出了限期拆除旧房、交出土地的行政告知通知书。刘某认为该通知书侵犯了其合法权益，于是，以某市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局（下称“区分局”）和某市高新技术产业开发区管理委员会（下称“区管委会”）为被告向人民法院提起了行政诉讼。
法院经审查后认为，行政告知通知书是区分局作出的，非区管委会共同作为，区管委会不是本案的适格被告，原告应该变更被告的主体资格。但是原告刘某拒绝变更。
二、不同意见
对于上述问题如何处理，审判实践中有三种不同的意见：
第一种意见认为，在原告拒绝变更的情况下，原告提起行政诉讼不符合行政诉讼法第四十一条规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，原告所起诉的被告不适合，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。因此，应该裁定驳回原告刘某的起诉。
第二种意见认为，在原告不同意变更的情况下，应裁定驳回起诉，但告知刘某以区分局为适格被告另行起诉。
第三种意见认为，原告拒绝变更的，人民法院应该通知不适格的被告区管委会退出该行政诉讼，留下适格的行政诉讼被告区分局继续参加诉讼，并作出相应的实体审理。
三、评价
笔者认为，前面三种观点，各自均有一定的道理。但是，其缺陷也是非常明显的。
就第一种观点而言，该观点符合现行法律和司法解释的有关规定，在裁判上本身是没有问题的。但是，此种观点有机械套用法律和司法解释之嫌，对保护行政相对人的合法权益特别是行政诉权不利。
就第二种观点而言，表现出了尽可能地保护行政相对人合法权益的意图，却仍然没有做到适用法律基本原则与现行法律规定的完美结合，给人“犹抱琵琶半遮面”的感觉，与第一种观点没有实质性的区别。如果行政相对人按照该裁判的指引另行起诉，无端地增加了当事人的诉累，这对行政相对人不公平。
对于这三种意见，它能够做到有力地保护行政相对人的诉权，是非常值得肯定的。但是，这种做法确实突破了现行的法律规定。人民法院在没有经过原告请求的情况下，直接通知不适格的被告退出诉讼，没有法律依据。这实际上改变了行政相对人的诉讼请求，变更了原告的起诉对象。因此，这种做法也不可取。
四、笔者的观点
笔者认为，最恰当的做法应当是：对于原告起诉的不适格的行政诉讼被告予以裁定驳回起诉；对于适格的行政诉讼，被告继续进行审理，并作出相应的判决。这样，既充分保护并尊重了行政相对人的行政诉权，也纠正了行政相对人不当的起诉行为，还符合现行有关的行政法律规定。理由如下：
１．行政诉讼共同被告并不等于行政诉讼被告，这二者之间是包含与被包含的关系，行政诉讼共同被告不适格并不等于行政诉讼被告不适格。行政诉讼共同被告不适格包括两种情形：行政诉讼共同被告均不适格和行政诉讼共同被告一部分适格，另一部分不适格。那种认为只要有一个被告不适格，就可以认定共同被告不适格的观点是错误的。
２．明确的被告并不等于正确的被告，原告起诉的被告不适合，不能理解为共同被告不适格。对于行政诉讼法第四十一条规定的“明确的被告”，应该理解为正确的被告或者部分正确的被告。因为只要是被告部分正确，就说明有实施了违法行为的行政主体存在，即行政诉讼被告是明确的，就应该就该适格的行政主体的具体行政行为进行司法审查，从而规范具体行政行为，保护行政相对人的合法权益。同理，原告起诉的被告不适合，不能理解为共同被告不适合。裁定驳回原告起诉的不是不适合的行政诉讼共同被告，而是共同被告中的不适合部分。
３．对行政诉讼的起诉条件应该作有利于原告的理解。行政法应该是保护行政相对人合法权益的法，这就意味着，当法律没有规定或者规定不明确的时候，应该作有利于原告的理解。
４．按照权责一致的基本行政原则，无关的行政主体不应该就该具体行政行为负责，应当退出行政诉讼。
５．行政诉讼应该对原告的诉讼请求表态，这是最基本的要求。这正是前面第三种意见的缺陷之处。
６．就一个案件在审理过程中作出一个裁定、一个判决，不但没有法律的明文禁止性规定，相反，在审判实践特别是民事审判中，类似情形并不鲜见。平等主体之间的民事审判尚且如此，更何况以保护处于弱者地位的合法权益为己任的行政审判呢？
综上，行政诉讼共同被告中部分被告适格，对不适格的被告裁定驳回起诉，对适格的被告进行实体审理并作出相应的判决是恰当的。
