行政诉讼证据问题研究
发布日期：2003-11-17 文章来源： 互联网
打官司就是打证据。证据在诉讼中的重要性不言而喻。目前，与刑事、民事两大诉讼领域证据理论研究的繁荣景象相比，行政诉讼证据的研究远不如人意。理论研究的滞后势必影响到行政诉讼证据规则的制定，影响到行政诉讼活动的开展与行政诉讼制度的完善。笔者因而不揣浅见，就行政诉讼证据制度的基本理论问题作一梳理，以期抛砖引玉。
一、行政诉讼证明对象
证明对象是证据制度的首要问题。只有明确了证明对象，才能进一步明确由谁负责提供证据加以证明（举证责任）、如何进行证明（证明程序）、证明到何种程度为止（证明标准）。也只有明确了证明对象，取证、举证、质证和认证等一系列证明活动才能有的放矢地进行。
行政诉讼的中心任务是审查具体行政行为的合法性。因此，对被诉具体行政行为合法性的证明是行政诉讼活动的基础和主要内容。具体行政行为的合法性是行政诉讼全部证明活动的中心，行政诉讼的全过程都要紧紧围绕具体行政行为的合法性来进行。
行政诉讼的证明对象是与被诉具体行政行为合法性有关的事实。这是行政诉讼证据区别于其他诉讼证据的最重要特征。与被诉具体行政行为合法性有关的事实，既包括与被诉具体行政行为合法性有关的实体法事实，也包括与被诉具体行政行为合法性有关的程序法事实。因为，具体行政行为的合法，既要求其实体上合法，也要求其在程序上必须合法。
在行政诉讼司法实践中，经常发生的现象是，人民法院和被告一起来审原告。在很多情况下，行政诉讼发生的原因都是相对人有违法行为，或者行政机关认为相对人有违法行为，对其进行处理，相对人不服而向法院提起诉讼。相对人的行为是否构成违法，固然是待证事实之一，但并不是行政诉讼证明对象的全部。因为相对人即使有违法行为，也并不能完全证明被告所作的具体行政行为就是合法的。如果把行政诉讼证明对象仅仅理解为相对人是否有违法行为，就会出现人民法院和被告联合起来“”审原告“”，从而使行政诉讼发生变形，审查被告具体行政行为合法性的中心任务，就被“”偷换“”为审查原告行为的违法性。
二、行政诉讼举证责任
在我国民事证据理论上，关于举证责任的性质是一个充满争议的问题，学者们对举证责任的性质历来众说纷纭。与民事证据理论的争议相对应，行政诉讼证据理论关于行政诉讼举证责任的性质也有权利说、义务说、权利义务说、风险义务说、责任说、负担说，等等，不一而足。
笔者认为，要正确回答举证责任的法律性质这一问题，关键是要弄清举证责任的本质是什么。从法律设置举证责任的目的来看，主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时，法院应当如何作出裁判的问题，即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼结果的归属问题。因此，举证责任的性质应从其结果意义方面来分析。举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提供证据证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。举证责任是与败诉风险紧密联系在一起的，因此，“”风险义务说“”似乎有更合理的根据。
（一）为什么由被告负举证责任
举证责任这一概念最早出现在罗马法中，后为世界各国所普遍采用。在我国，过去的立法并未直接使用过这一概念，1989年颁布的《行政诉讼法》第一次出现“”举证责任“”这一用语。《行政诉讼法》第32条规定：“”被告对作出的具体行政行为负有举证责任……“”，从而在立法上明确了作为被告的行政机关应当提供证据证明被诉具体行政行为的合法性。当被告不提供或者不能提供证据证明具体行政行为合法时，则由被告承担败诉的后果。原告方并不因为举不出证据证明具体行政行为的违法性而败诉。行政诉讼的举证责任具有特定性，是一种单方责任，总由被告方承担。
行政诉讼举证责任的确立直接源于《行政诉讼法》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的，这一条文的背后蕴含着深厚的法理基础：
第一，被告负举证责任是依法行政原则的应有内涵。依法行政原则是行政法的基本原则。依法行政原则要求行政机关行使行政职权必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。行政机关作出行政行为不仅要依据实体法，而且要依据程序法，即行政行为必须符合法定程序。行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“”先取证，后裁决“”，即行政机关在作出裁决之前，应当充分收集证据，然根据事实、对照法律作出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或者其他组织作出行政行为。因此，当行政机关作出的行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的证据证明其合法性。这是被告承担行政诉讼举证责任的基础。
第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中，行政机关处于主动地位，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭；而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同，原告无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在一些特定情况下，原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。拉丁法谚云：“”法律不强人所难“”。因此，从举证难易方面来考虑，由被告负举证责任是公允、合理的。
第三，由被告负举证责任并不违背“”谁主张、谁举证“”的一般原理，而恰恰是这一原理在行政诉讼领域的特殊体现。从形式上来看，原告似乎处于主张者的位置，它主张的是某一特定具体行政行为的违法性。但是，从事物的内在规定性来看，“”违法性“”是对“”合法性“”的否定。合法性属于积极事实，违法性属于消极事实。积极事实是肯定自身而否定外在的一切事实，范围较小，容易记明；消极事实是否定自身而肯定外在的一切事实，范围较大，难以证明。从公平原则和揭示案件事实真相的理想要求的角度出发，立法者通常规定，对于一物两面的事实，由主张积极事实的当事人而不是由主张消极事实的当事人负担举证责任。把行政诉讼程序和先前的行政程序联系起来看，提出积极事实，主张具体行政行为具有合法性的正是作出该行为的被告行政机关，被告行政机关当然应该提出证据负责证明其主张的成立。
第四，由被告负举证责任，还有立法政策上的考量和行政导向方面的意义。如前所述，从法律设置举证责任的目的来看，主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时，法院应当如何作出裁判的问题，即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼结果的归属问题。在诉讼中，法院要依据相关的实体法来确认当事人主张的权利或法律关系是否存在，而这种确认又必须借助对一定案件事实存在与否的判断来完成。但是，并非所有的事实都能够查明，事实真伪不明是一种无法避免的客观存在。当真实真伪不明时，诉讼不能就此无限期拖延下去，法院仍然需要适用法律对案件作出裁判。随之而来的问题是，法院应当假定该不明事实存在，还是假定其不存在？这是作出裁判前必须作出的选择。解决这一棘手问题的合理办法是设置推定规则，即当基础事实（已知事实）存在时，法律推定另一事实（未知事实）存在或者不存在。事实上，法院的审判活动不仅仅是一种查明案件事实真相的认识活动，而且更是一种选择和实现法律价值的过程。行政诉讼要解决的问题是具体行政行为是否合法，从行政诉讼的立法目的即保护公民、法人和其他组织的合法权益出发，摆在立法者面前的唯一合理的选择是设置被诉具体行政行为违法推定原则：当行政机关的具体行政行为被诉至法院时，法律推定被诉具体行政行为是违法的，除非行政机关能够提供充分的证据推翻推定事实（具体行政行为违法）的存在，即行政机关以证据证明所作出的具体行政行为是合法的。当行政机关不提供或不能提供证据证明具体行政行为合法而使该案事实处于真伪不明状态时，法院只能判决行政机关承担败诉的后果。由被告承担举证责任所具有的行政导向方面的意义在于，有利于督促行政机关依法行政、促使其严格遵守“”先取证，后裁决“”的程序规则，以充分实现行政诉讼法的立法目的。
（二）对行政诉讼举证责任几种“”新“”观点的回应：如何看待原告的举证
在行政诉讼法制定以前，理论界在举证责任分配问题上有不同的见解，这种争论也并没有随着行政诉讼法的正式颁布而宣告终结。如被告负主要举证责任说、根据法律后果分配举证责任说、根据行政行为内容分配举证责任说、根据具体案件分配举证责任说等。近来又有学者提出原告负程序上的举证责任、被告负实体上的举证责任说；原告承担推进责任、被告承担说服责任说；甚至还有学者提出行政诉讼举证责任的分配应当实行“”谁主张，谁举证“”的一般举证责任分配规则。
笔者认为，以上种种观点都可以归结为一个问题，即如何看待行政诉讼中原告的举证行为。在行政诉讼中，原告的举证包括两个方面，一是起诉时对具体行政行为存在的证明，二是在诉讼进行过程中的举证。原告（起诉人）对具体行政行为存在的证明是为了使诉讼得以成立，启动诉讼程序，与诉讼后果并无关系，因此并非举证责任。原告在诉讼进行过程中的举证是为了提出反证，减弱被告方证据的证明力，原告举证与否与败诉后果亦无必然的联系。原告事实上完全可以坐以待判，但为了增加自己胜诉的可能性，进一步提出反证却是更为明智的选择。对原告来说，举证是一种权利，而并非“”风险义务“”。
主张原告也应承担举证责任的学者似乎受到英美法系国家司法审查的“”启示“”。的确，英美国家的司法审查基本上适用民事诉讼的程序规则，但不应忽视的是，在证据问题上，英美国家普遍实行“”案卷主义“”。法院进行司法审查，仅限于对行政案卷的审查，拒绝接受当事人在行政案卷以外提供的任何证据。负责提供行政案卷的是也只能是行政机关。司法审查虽然基本上适用民事诉讼程序，但这丝毫不意味着在举证责任分配问题上，两者遵循一样的规则（民事诉讼并不存在“”案卷排他性规则“”）。“”案卷主义“”决定了司法审查也是由被告负举证责任。这在英美国家的普通法和制定法中都有规定。那种认为行政诉讼应当和民事诉讼一样实行“”谁主张，谁举证“”的想法是不切实际的。行政诉讼和民事诉讼有着本质的区别，二者所解决的法律争议的性质并不相同，这决定了它们不可能实行同样的举证责任分配规则。
最高人民法院最近颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，明显受到了这些“”新“”观点的影响。《若干解释》第27条规定：“”原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事实。“”该条第（一）项的规定属于起诉条件的要求，并非举证责任，已如前所述；第（二）项规定的“”在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实“”（而非证明申请符合法定条件）仍然属于起诉条件的范畴；至于第（四）项的规定，已有学者指出，是一个失败的条款，它很可能成为个别案件中的被告逃脱举证责任的借口。
三、行政诉讼举证范围
《行政诉讼法》第32条规定：“”被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。“”这一条款的前半段是对举证责任分配规则的规定，后半段则是对承担举证责任的当事人应当提供的证据范围的强调。
根据这一条款的规定，被告在承担举证责任提供证据时，既要提供作出特定具体行政行为的事实根据，也要提供作出该具体行政行为的法律根据，即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。
在刑事、民事诉讼中，法律、法规等规范性文件一般并不包括在证明对象的范围之内。行政诉讼不同于刑事、民事诉讼，在行政诉讼之前有一法定的先行程序，即行政程序的存在。行政机关在行政程序中必须严格遵循依法行政的原则，在作出具体行政行为时，不仅要有充分的事实根据，还要有明确的法律根据。进入行政诉讼程序以后，行政机关作出具体行政行为时所依据的法律根据（规范性文件）就成为证明具体行政行为合法性的证据之一。所以，被告承担举证责任的范围不仅包括事实方面的证据，还包括法律方面的证据。行政诉讼证据范围的广泛性，是它区别于其他诉讼证据的一个重要特征。
四、行政诉讼举证时限
（一）答辩期10天内提供证据
行政诉讼法规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。行政诉讼法规定被告应当在提出答辩状时一并提交作出具体行政行为的证据和依据，实际上是要求被告在庭审前进行“”证据开示“”（discovery）。确立证据开示制度的意义在于保证诉讼的公正与效率。在行政诉讼中，如果被告只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才把证据抛出来，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说显然是不公正的。另一方面，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院往往不得不中断开庭以核实各种突然出现的情况，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，影响行政审判的效率，而且也使集中审理难以实现，反过来又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“”先取证，后裁决“”的程序规则。
因此，被告在提交答辩状时，应当一并提供作出具体行政行为的证据，此后提供的证据都构成“”突袭证据“”（Surprise），人民法院不应当予以采纳。最高人民法院《若干解释》第26条规定：“”被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。“”该条规定把原司法解释“”一审庭审结束前“”的举证时限改为“”答辩期的10天“”，即是对《行政诉讼法》第43条之立法原意的重申与恢复。
（二）举证时限届满后被告能否补充证据
与举证时限紧密联系的一个问题是，被告能否在诉讼中补充证据？
《行政诉讼法》第33条规定：“”在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。“”据此，被告未经人民法院许可，擅自向原告和证人调查收集的证据，人民法院不予采纳，这在理论上和实践中都没有什么问题。但是，由于该条规定的“”自行“”二字，加上第34条第1款规定“”人民法院有权要求当事人提供或者补充证据“”，实践中一些法院认为，被告按照人民法院补充证据的要求调查收集的证据可以采纳。被告也以经人民法院许可为由，认为在诉讼过程中补充调查收集证据以支持被诉具体行政行为是名正言顺的。
笔者认为，这种做法实际上是对行政诉讼法规定的误解。按照“”先取证，后裁决“”规则，被诉具体行政行为的合法性只能由作出该具体行政行为时的证据证明。如果被告在具体行政行为作出以后还需要补充调查收集证据，恰恰说明其在行政程序中没有遵循“”先取证，后裁决“”的规则。被告举证应当在法定的举证时限届满以前完成，而不能在举证时限届满以后再补充证据。
最高人民法院《若干解释》第28条规定：“”有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。“”根据笔者的理解，该条款第（一）项的规定并不属于补充证据，因为被告在作出具体行政行为时已经收集证据，只是因不可抗力等正当事由不能提供而已；至于第（二）项的规定，属于可以补充证据的特殊情形。因为原告在具体行政行为实施过程中没有提出反驳理由或者证据的，就不能要求被告针对该反驳理由或者证据去收集相应的反证，只有当原告提出某一理由或者证据之后被告才能对此提出相应的反证。当原告在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，这时应当给予被告行政机关收集作为反证的证据的权利。当然，被告在此情况下补充证据，仍然需要取得人民法院的同意。
五、行政诉讼证明标准
在诉讼中，当事人证明任务的完成，不仅要依靠一定的证据数量，更重要在于所提供的证据的质量，即当事人所提供的证据必须达到一定的证明标准。证明标准是为了实现证明任务，法律规定的在每一案件中证明必须达到的程度。
我国三大诉讼法有关证明标准的规定虽然在措辞上有所不同，但实际上实行的仍然是一元化的证明标准，即案件事实清楚，证据确实、充分。我国证据制度是建立在辩证唯物主义认识论的理论基础之上的。根据辩证唯物主义认识论，客观世界是可以被认识的，同任何其他客观事物一样，案件事实也是完全可以被认识的。基于这一思想，我国学者通常都认为，只要办案人员发挥主观能动性，全面正确地收集和审查判断证据，诉讼案件的事实真相是完全可以发现的。
事实上，诉讼是一种对案件涉及到的有关事实的证明活动，而并非一般意义上的认识活动。在很多情况下，案件事实达到百分之百的客观真实对于诉讼活动而言，既是不需要的，也是不可能的。我国三大诉讼法关于证明标准的规定实际上是以希望实现的目标来代替可供操作的标准。鉴于此，越来越多的学者提出，应当对三大诉讼的证明标准加以适当区分。
笔者认为，行政诉讼证明标准的确定，必须考虑以下几个方面：第一，行政诉讼证明标准的中间性。诉讼的性质不同，证明标准也应当有所不同。如果把刑事诉讼证明标准和民事诉讼证明标准看作两个极端（前者的要求最高，后者的要求最低），那么，行政诉讼的证明标准在总体上应当居于二者之间。不同的诉讼对当事人权益造成的影响各不相同。相比较而言，行政诉讼对公共利益和个人利益的影响低于刑事诉讼，而高于民事诉讼。因此，行政诉讼的证明标准在总体上应当低于刑事诉讼而高于民事诉讼。第二，行政诉讼证明标准的审查性。行政诉讼与其他诉讼不同之处在于行政诉讼程序之前存在一先行的行政程序。行政机关在行政诉讼中的证明任务之一是证明自己在行政程序中作出具体行政行为时达到了应当达到的证明标准。行政诉讼证明标准是从行政程序证明标准转化而来的。同一个标准，对行政机关来说是“”证明“”的标准，对人民法院来说是“”审查“”的标准。行政诉讼证明标准的确定，必须考虑行政程序的证明标准。第三，行政诉讼证明标准的多元性。不同的行政案件所涉及的权益大小及所适用的程序繁简各不相同，所要求的证明标准也不相同。由于行政诉讼证明标准与行政程序证明标准存在对应关系，行政诉讼证明标准自然也存在多元性。
综合考虑上述因素，笔者认为，可以根据行政行为的分类确定多元的行政诉讼证明标准：
1.不利处分的证明标准是排除合理怀疑。这一标准主要适用于行政机关作出严重影响相对人人身权、财产权的行政行为案件：（1）限制、剥夺人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳动教养等；（2）较大数额罚款；（3）吊销许可证、营业执照等；（4）其他关系到相对人人身权或者重大财产权的案件。
2.授益行政行为的证明标准是实质性证据标准。这一标准主要适用于许可案件、奖励和给付案件等。实质性证据标准的另一种表述是“”清楚的、明确的、令人信服的标准“”，或者说是一个中等智力水平的人能够接受的合理标准。
3.行政机关采取即时性强制措施适用“”有合理怀疑“”标准。当遇有严重影响国家、集体或公民利益的行为发生，行政机关需要采取紧急措施，对行为人的人身或财产予以限制，这是法律赋予某些特定行政机关的一种紧急处置权。由于即时性强制措施的主要特征是其具有紧迫性，对行政机关自然不能要求过高的证明标准，只要存在“”合理怀疑“”，就应当充分尊重行政机关的判断。
需要指出的是，行政法学界有很多人主张行政诉讼证明标准应当采取“”优势证据标准“”。笔者对这种观点不敢苟同。所谓优势证据标准，是指一方当事人证据的证明力及其证明的案件事实比另一方当事人更具有可能性，因此又称差别的盖然性标准。如前所述，行政诉讼举证责任具有特定性，作为被告的行政机关恒定承担举证责任。行政诉讼不是民事诉讼（当事人双方对各自主张承担举证责任），何来的优势比较？
六、行政诉讼证据的审查与判断
在诉讼中，当事人为了追求胜诉的结果，往往会向法院提供大量的证据。这些证据难免和泥带沙、鱼龙混杂。因此，法院必须对当事人提供的证据进行审查，决定是否予以采纳。
（一）行政诉讼证据审查规则
1.依案卷审查。在某些西方国家，法院对行政行为的司法审查是从行政案卷入手的，被诉行政行为的合法性只能由行政案卷已经记载的证据来支持。如果行政案卷中记载的证据不足以证明被诉行政行为的合法性，复审法院就会作出撤销被诉行政行为或确认其违法的判决；如果行政案卷中记载的证据足以证明被诉行政行为的合法性，复审法院就驳回原告的起诉。复审法院在审查被诉行为的合法性时，不接纳行政机关在行政程序中没有调查收集或者原告在行政程序中没有提出的证据。这一规则被称为“”行政案卷排除规则“”。从《行政诉讼法》第43条及《若干解释》第26条的规定来看，我国虽未实行严格的“”案卷主义“”，但也吸取了“”案卷排除规则“”的合理内涵。人民法院对被告提供的证据的审查，主要限于对被告在提交答辩状时一并提出的事实材料的审查，即对被告在行政程序中已经收集到的证据进行审查。已有学者指出，为了促进行政机关严格依法行政，我国行政诉讼证据制度应当朝向“”案卷主义“”方向发展。
2.在庭审过程中审查。《行政诉讼法》第31条规定“”证据有以下几种：……以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据“”，表明人民法院对证据的审查应当在庭审过程中进行。《若干解释》第31条第1款规定“”未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据“”，进一步说明人民法院对证据的审查应建立在质证的基础之上。质证是指在庭审过程中，当事人对法庭上所出示的证据进行对质、核实的活动。质证不仅是有关诉讼主体受法律保护的诉讼权利，更是诉讼正当程序的重要标志之一。通过当事人双方对证据的相互质疑而进行证据遴选，达到“”去粗取精，去伪存真“”的目的，客观上也能起到防止法官在证据取舍问题上的恣意。因此，当事人双方的质证是法院进行证据审查的基础，也是进一步认定证据效力的必要前提。
3.全面、客观地审查。我国《民事诉讼法》第64条规定：“”人民法院应当按照法定程序全面地、客观地审查核实证据。“”这一规定完全适用于行政诉讼。首先，人民法院应当将当事人双方提供的所有证据全部纳入审查范围，不因其种类和来源而厚此薄彼。其次，人民法院应当站在完全客观的立场上对证据进行审查，避免先入为主或主观臆断。
（二）人民法院能否补充收集证据？
在行政诉讼过程中，有时会出现被告方提供的证据和原告方提供的证据势均力敌，案件事实真伪难以判断。在此情况下，人民法院能否补充调查证据？学者之间对此观点不一。
笔者认为，举证责任设置的目的正是因为了解决这种案件事实真伪不明、难以判断的问题。在被告方提供的证据不能充分证明被诉具体行政行为合法性的情况下，就应当在法律上推定被诉具体行政行为是违法的。人民法院没有必要也不应当代替当事人去补充收集证据。否则，人民法院成了行政案件的当事人，或者成为诉讼中的证人，将导致各诉讼主体在行政诉讼中承担的诉讼职能发生错乱。
《行政诉讼法》第34条第2款规定：“”人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。“”依笔者的理解，该条款并没有赋予人民法院补充调查证据的权利，而是规定对当事人因客观原因无法收集的证据，人民法院可以“”调取“”。对被告方来说，人民法院只能调取其在行政程序中已经考虑，但因客观原因无法提供原件或原物的证据。人民法院不能调取在行政案卷中没有记载的证据。《若干解释》第29条规定的两项情形正是属于这种情况。
（三）行政诉讼认证规则
认证，通俗地说，就是认定证据，是对证据的证明力的审查与认定。所谓认证规则，就是人民法院在对证据进行认定时所应当遵循的规则。
概括而言，行政诉讼证据的认定规则与刑事诉讼、民事诉讼的认定规则并无实质性的不同，三大诉讼中可作为定案证据的事实材料都必须符合关联性、合法性和真实性三个特征。然而，由于诉讼类型的不同，三大诉讼在认证规则上仍然存在一些细微的差别，这主要表现在对证据的合法性的要求上。
行政诉讼证据的合法性是指可以作为行政诉讼定案证据的事实材料不仅要符合法定的表现形式，而且取得证据的方法要合法。符合法定的表现形式是指要符合《行政诉讼法》第31条所规定的八种形式，其中“”现场笔录“”是行政诉讼所特有的证据；取得证据的方法要合法，是指取得证据的方法不仅要符合行政诉讼法的规定，而且要符合行政实体法、行政程序法的有关规定，如行政机关在收集证据时不能超越职权范围，行政机关在收集证据时必须符合法定调查程序。这一点行政诉讼与其他两种诉讼有所不同。
最后需要说明的是，行政诉讼证据要符合关联性、合法性和真实性三个特征，只是对行政诉讼认证规则的抽象表达。具体到每一证据的认定，仍然要根据不同的证据种类，通过不同的认定方法，逐一进行认定。由于篇幅所限，本文不再展开论述。
