造成这种令法院尴尬的境况，有人认为是把关不严所致。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条第（二）项要求，申请执行的具体行政行为已经生效的规定，人民法院立案审查时或在合法性审查时应当让申请人提供证明被执行人在法定期限内既不起诉，又不履行的材料。但让申请人询问或查阅被申请人是否复议或起诉是不现实的，申请强制执行的行政机关难以直接提供被申请人起诉或复议的材料，有些情况下申请人客观上也无法获得这方面的材料。例如，被申请人有法定延长起诉期限的事由，而作出的行政行为已经超过法定起诉期限尚未履行，对申请人来说无法判定被申请人是否要提起诉讼。再如，同样是履行期限已到，因为行政机关收到起诉状副本答辩应诉的时间与被申请人提起诉讼的时间有一个时间差，在此时间段内申请人无法提供被申请人是否复议或起诉的证据材料。司法实践中，主要是通过作出的可执行的行政行为的文件和送达被申请人的送达回证上的时间，来判断是否超过法定起诉期间，从而作出是否受理和是否准予强制执行的通知、裁定，法院并没有要求申请人提供直接证明被申请人既不起诉、又不履行的申请材料。
笔者认为，有必要通过非诉执行案件程序的完善减少或消除准予强制执行裁定不稳定现象的发生。
行政非诉执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过较为严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁决具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而行政非诉执行案件，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的进一步审查。行政非诉执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。这一过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。现行立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于执行生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。
行政非诉执行案件的特殊之处决定了执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁决的案件。既然行政非诉执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当吸收诉讼机理，有一个类似民事、行政诉讼审理案件的程序。具体而言，申请人提出的执行申请副本应当及时送达被申请执行人，告知其享有提出回避、提出异议的权利，并将需要审查的行政行为是否合法的事项向被申请人作出说明；对个别争议较大的申请行政非诉执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件；在文书送达等事项的分工上与现在诉讼案件没有差别。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序设计上不宜照搬诉讼程序，在有利查明案件事实的基础上，当简则简。
通过完善准予强制裁定作出前的程序，有利于提高准予强制执行裁定的准确性、稳定性，不仅便于查明被申请人是否有复议或起诉的情形，而且有利于明确申请执行的行政行为是否合法，被申请人是否为行政行为的义务人等须审查的内容。经过裁定之前的程序，增大了案件裁定的透明度，维护了当事人的合法权益，作出的裁定使被申请人心理上的抵触情绪得以缓解，甚至在裁定前自动履行，达到及时、准确执结的效果。
目前的行政非诉执行案件，准予强制执行的裁定主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，而且缺乏必要的程序保障，往往仅凭申请人一家之言即下裁定，这样做是没有认识到行政非诉案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。加强准予强制执行裁定人作出前的程序措施，使作出的裁定具有生效裁定的应有意义，而不是只作为办理非诉执行案件一个手续，对于规范行政非诉执行案件和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性都是必要的。
作者：马英杰
