卢梭的人民主权理论讲座二——人民主权的实践原理 我们北大的公法学生都对罗豪才老师提出的平衡论有浓厚的兴趣，我也一样。在这方面，我以前只写过一篇《对峙》的文章，还不是直接论平衡。之所以这样，是因为我以为，平衡首先建立在区分的基础上，也就是要区分政治活动中的行动者，而行政诉讼明确区分了政府与公民两个主要的行动者，为他们提供一个平等对话的制度平台。平衡论发展到现在，我以为平衡可以从下面三个角度深化研究。一是作为个案中的法律解释方法，也就是找出一些典型的疑难案件，把通常的规范解释（即法律人的权利视角，公法学人的第二个视角，即职权视角）逼进死胡同，然后证明平衡的必要性。这在公法案件中很容易找。二是从社会理论入手，把公法作为一种回应社会问题的社会制度，把政府和法院当作社会关系的平衡器。我们发现那些社会现象不平衡，不和谐，政府和法院能干什么。三是从政治理论入手研究平衡对于政治体健康的意义和平衡的原理。今天，我要讲的就是第三种方法。这方法不是我发明的，我说不准谁是始作俑者，但我知道有一个思想家明确系统地论证过平衡论。这个思想家就是卢梭。我是一个解读者，把卢梭的《社会契约论》后面三分之二的内容概括为政治法的平衡结构。相信公法学者，特别是平衡论者一定很感兴趣。说句玩笑话，我带大家来认祖归宗。 卢梭在前面论证了社会中的政治行动者——人民，即主权者和臣民这两者的辩证关系。“主权者——臣民”的辩证的道德结构就是平衡的，意思是，公民既是主权者成员又是法律的服从者，应该具有平衡的统一的道德情操。但是我们碰到一个实质性的问题：我怎么成为主权者？我又怎么同时成为臣民？作为一种政治理论，人民主权论必须面向实践，放到时空中，放到人群中来。这就是政治社会学的任务，因此可以说《社会契约论》是形而上的论证和政治社会学的论证的融合。 《社会契约论》后面三分之二的篇幅都在论证这个问题，可见在卢梭的心目中，政治实践的层面何其重要。卢梭站在一个立法者的立场，阐述了建立一个共和国需要考虑的主要因素和应该遵循的重要原则。在考虑实际的政治建构时，卢梭引入了一个新的关键的个别性要素——政府，创造性地构想了一个平衡的政治结构，即“主权者——政府——臣民”的结构，并设定了实践人民主权的具体条件和具体制度安排。这个政治结构是对前面业已证成的“主权者——臣民”的辩证结构的发展，是《社会契约论》后面三分之二内容的灵魂。在卢梭看来，政治法的精神就在于“主权者——政府——臣民”这个结构的平衡，因此，他详细而系统地论证了维持政治结构平衡所必须坚持的比例原则和必要的制度安排。用一个文革中喜欢用的成语来说，“纲举目张”，以该结构为红线，我们可以把《社会契约论》后面的内容分为紧密联系的四个部分： 第一部分，平衡理论的公式，或者说政体论。“主权者——政府——臣民”的平衡结构包含了三个要素，即主权者、政府、臣民，也可以说就包括两个要素，即政府和人民，因为主权者和臣民是人民在政治社会中的两种不同的身份和职能。现在要引入第三个要素，即政府。卢梭就必须论证政府的本质，政府是由谁，按照什么原理创设的。这个原理就是平衡的理论或连比例。 把公式提出来之后，卢梭的任务就是论证如何在日常状态维持平衡，也就是动态的平衡。注意，平衡在一个公式中是静态的，但是平衡注定是动态的，因为人是活的，生活是变动不居的。同时他也顾及到例外状态，例外状态就不是什么平衡了，而是合理地打破平衡，是“救命”。这些就是后面部分的任务： 第二部分，主权行动论。要维持政治体的平衡，最关键的一点就是让主权者动起来，否则不要说平衡，政治体连合法性也没有了。卢梭基本的观点是，主权者必须亲自出场，否则政治结构就要失衡，自由就会丧失。 第三部分，论“公民——臣民”的辩证的道德构造的保障机制。政治社会中的个人，既参与主权者而成为公民，又服从法律秩序而成为臣民，政治体的平衡落实到个体成员身上就是两种身份的道德情操的内在的和谐统一。这种德性构成了政治法的基础，唯有这种德性才能使每一个成员“服从并自由地热爱着”共和国。尽管强制服从法律是必要的，但它不是最终的依靠，如若没有其它的配套制度，平衡的政治结构就会迅速瓦解。为此，卢梭在《社会契约论》中提出了两项被后人诟病的制度——（风俗、公众意见的）监察制和公民宗教。
第四部分，论辅助性的保护制度。一项是常态下的守护者，另一项是非常状态下的守护者。鉴于“主权者——政府——臣民”结构的平衡是流变的，容易被破坏，卢梭引入了保民官制，其基本功能就是在正常状态下维持政治结构的平衡。“主权者——政府——臣民”的平衡结构是一种常态政治的秩序，当客观原因危及整个国家的时候，就需要打破这个常态结构，使一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威，实行独裁制（又译为专政）。 由此可见，《社会契约论》一书的内在逻辑是何其的严密，决不是——象浮躁而不诚实的读者所想象的——后面和前面互不相连，各卷、各章东拉西扯。 下面基本按照上述结构介绍人民主权的实践原理，但我们要省略维持政治结构平衡的几个内容，一是监察制度和公民宗教；二是独裁者，即紧急状态下的维持政治体生命的制度。在辅助性制度中，只选择了常态下的守护者——保民官。之所以这样选择，是因为前者关系道统，不是宪政原理的主要内容，后者（独裁者）问题不是常态政治，是法治的终结，而保民官才是维持宪政体制的正常机制。当然时间许可的话，这两项内容也应该讲讲，而且很有意思。我们搞法律的经常会碰到政府说刁民，也经常“怒其不争”，这就是对公民的道德情操的不满；一些学者在研究紧急状态法，什么是紧急状态？紧急状态的理由是什么？谁有权决定和行动？看看卢梭将受益匪浅。不过这里我们只能集中谈谈平衡理论的公法内涵。 第一部分、论政府
我们从政治行动者——人民——的辩证结构入手，我把它公式化为“主权者——（国家）臣民”。 “主权者——臣民”的对立统一，也就是政治体成员的个体性与普遍性，被动性与主动性的辩证统一。怎么实现统一或平衡呢？那就要发现主权者对臣民有多大作用，通俗地讲，主权者能管多少事，落实到个体成员身上，就是要确定他应该主动到什么程度，服从到什么程度。卢梭的术语是主权者作用于国家（臣民）的力量或比率。规定这个比率便是政治法或根本法的任务。所谓政治法，就是“规定整个共同体对于其自身所起的作用，也就是说全体对全体的比率，或者说主权者对国家的比率的法律”。“如果这种法律是明智的话，我们也不无理由地称之为根本法”。之所以用“全体对全体”这样一个悖论似的片语，是因为卢梭的主权者是由全体构成的。前一个“全体”是作为一个政治共同体的集体人格，是主权的主体；后一个“全体”是作为个体的、被动的臣民之和，他称之为国家。 全体如何作用于全体呢？主权者只能采取立法的普遍性行为，一旦采取个别行为就背离了主权的本质。立法完成了使公意客观化、实定化的使命，接下来的问题是如何保证法律在所有的个别案件中得到普遍的遵守。这就是政府的使命，于是产生了行政权，引入了一个新的政治行动者——政府。政府受命于也受制于作为主权者的人民，但它的使命是对作为臣民的人民实施主权者的法律，行使统治权，于是产生了政治法的基本结构：“主权者——政府——臣民”。没有政府这个要素，人民的辩证结构还仅仅停留在观念层面。
那么，政府的本质是什么？政府是由谁创造的？按照什么原理创造的？ （一）、政府的本质
区分主权者与政府是卢梭的一个理论创新，是人民主权论一个不可忽略的方面。政府和主权者往往被人混淆，以往的许多理论就如此。因此卢梭第三篇一下笔就提醒读者用心阅读。 首先，卢梭通过论证政府作为一种独立的职能和机构的绝对必要性界定了政府的本质。他把政治体类比为人的身体，根据人的自由行为的两大原因——行动的意志与行动的力量，区分了政治体的两大动因，即道德意志——立法权——和物理性的力量——行政权。主权属于人民，主权者的一切行为只能是普遍性的法律；行政权力仅只包括个别的行动，这些个别行动不属于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力。因此，公共力量需要一个代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示活动，这个代理人充当国家与主权者之间的联系手段。这就是国家之内所以要有政府的理由。政府就是臣民与主权者之间的一个中间体，以便使两者互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。卢梭把行政权力的合法运用称为政府或最高行政，把负责行政的个人或团体称为君主或行政官。 卢梭的主权在实际权力上就是政治体的立法权，因而，行政权与立法权“自然分离”。主权者假如可能具有行政权的话，那么，权利与事实就会混淆不清，以至于人们再也弄不清楚什么是法律，什么不是法律。为此，主权者必须把这个权利赋予一个机构。与在立法权力上人民不能被代表相反，“在行政权力上，则人民是可以并且应该被代表的”，这个代表就是政府。立法与行政在职能和机构上的分立是“自然的”，区别于孟德斯鸠意义上的权力分立。卢梭是从这两种权力的本质入手，从人民的立法主权入手，而后者是从政治经验入手，从实际效果着眼。 在肯定了政府存在的独立意义之后，卢梭区分了政府与国家，凸显了政府对于国家和主权者的从属性。政府是政治共同体内的一个小型的人为共同体，是一个被赋予了一定能力的道德人格，象主权者一样是主动的，也象国家一样是被动的。它和国家有着本质的不同，国家是自立自为的，由于自身而存在；政府却是国家的产物，而且在某种方式上只不过具有“假借的和附属的生命”，只能由于主权者而存在。所谓从属性就是指政府由主权者创造，受主权者制约。然而，为了使政府真实存在，使它的全部成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府必须有一个单独的“自我”，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志。这就产生了一个困难：以什么样的方式在国家共同体整体之内安排政府这个附属的整体，从而不至于破坏总的体制，并始终能够区别以保存自身为目的的个别力量和以保存国家为目的的公共力量，也就是说不会偏离创建它的目的太远，从而，一言以蔽之，使它永远准备着为人民而牺牲政府，而不是为政府而牺牲人民 （二）．临时的民主政府创制常态的政府。政府的创设只能是主权者或者人民的行为，那么是人民的一种什么性质的行为呢？在进入正面的论述之先，卢梭反驳了一种流行的近乎通识的观点，即契约说。契约说有许多种，卢梭只选择了霍布斯的理论，即人民和首领之间缔约，出让主权的学说。这个理论在卢梭看来，无论如何都说不通。政府的创制是人民的行为，但不是人民和其他任何主体之间的合意。既然如此，那就只能是人民的单方行为了。那么，这是人民的一种什么性质的行为呢？卢梭指出，
“这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由两种行为所构成的，亦即法律的确立和法律的执行”。
“由于前一种行为，主权者便规定，要有一种政府共同体按照这样或那样的形式建立起来，很显然，这种行为就是一项法律”。
“由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府。但是这一任命只是一桩个别行为，所以它不是一项法律，而仅仅是一项法律的后果，是政府的一种职能”。 创设法律的主体是作为主权者的人民，具体负责执行这样一项法律的也是人民。可人民要么是主权者要么是臣民，如何可能同时既是主权者又是执行者呢？这里，卢梭似乎陷入了死胡同。如果他的理论体系不能完成政府创设的任务，那么它的政治体就永远不能行动，所以这个死胡同必须打通。他是如何打通的呢？答案是，“由于主权猝然间转化为民主制而告完成”。 应该承认，卢梭所谓的“主权的猝然转化”是一个天才的哲学构思。所谓“复合行为”是从规范意义上来说的，事实上仅只由于公意的一次简单的行为就可以确立政府，这里并无显明可见的变化而仅只由于全体对全体的另一种新关系，公民转变为行政官，承担起创设政府的任务，由普遍性的行为过渡到个别性的行为。人民成为民主政府后，或者继续当权——如果这碰巧就是它采取的形式的话——或者是以主权者的名义而确立一个由法律规定的政府。这就是说，在任何政府形式存在之先，都有一个民主政府的“片刻”，而这个民主政府只有一个职责，那就是创设政府。这种职责不是永久的日常职责，因此不违背权利和事实不能混同的原则。只有在这个片刻的任务完成之后，“主权者——政府——臣民”的结构才存立，因为政府才存立。 （三）、国家平衡的隐喻：主权者、政府、臣民三者的合适比率
临时的民主政府在创设政府时可以随意而为吗？有没有什么指导性的原理可以遵循？在卢梭看来，当然应该遵循某个原理，这就是平衡原理。一个健康的国家必须处于很好的平衡状态，政治法是规定平衡比率的法律。对于这个比率，卢梭提出了一个公式： “正是在政府之中，就可以发现中间力量；这些中间力量的比率就构成了全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率。我们可以用一个连比例中首尾两项的比率来表示主权者对国家的比率，而连比例的比例中项便是政府。政府从人民那里接受它向人民所发布的一切命令；并且为了使国家能够处于很好的平衡状态，就必须——在全盘加以考虑之后——使政府自乘的乘积或幂与一方面既是主权者而另一方面又是臣民的公民们的乘积或幂，二者相等。”。 我们这个时代的人已经不习惯于用几何学的方式来思考、表达精神现象，大家对“比率”这样的语词避之犹恐不及。我曾经花了很大的工夫试图用黄金分割定理去解释这个公式，但是无功而返。后来用公法学者的常识去思考，反而一下豁然开朗。只要抓住“国家平衡”的理念，这个连比例并不费解。这要感谢罗老师的平衡理论给我一种意识，一种联想，尽管不是直接指导。说到这里，我想对我们的平衡论谈点看法。平衡本来是物理学、几何学的概念，就是一个比率问题。我们经常碰到一个责难，平衡论怎么用？假如我们也能搞出一个公式来的话，那不一下子推进了吗？当然，未必可能。说这个话的意思是，谈平衡论的人不要回避、惧怕比率的说法。比率的意思是什么？就是有一个限度、定量。理解了这一点，卢梭的公式便迎刃而解了。
我尝试分几步理解卢梭： 第一、 主权者对臣民的作用是有限的。主权者对臣民只有维持在一个合适的比率
上才能建立合法的有效的政治秩序，因而该比率具有规范性；同时这个比率又是由一个国家的基本国情所决定的，因而具有客观性。读者自然会联想起主权的绝对性，质问卢梭是否自相矛盾。其实，主权的绝对性意指主权者对内的最高性、不受其它意志的约束，不受法律的约束，并非说主权没有内在的限制，不受客观因素的限制。前面他已经论述过公共利益对主权的内在规定性，他毫不含糊地指出，“使意志得以公意化的与其说是投票的数目，倒不如说是把人们结合在一起的公共利益”。公共利益是客观的，有限度的，因此“主权者：臣民”的比率就具有客观性。 从“主权者：臣民”的比率的规范性和客观性来解读第二卷中三论人民的第八、九、十章，我们就能把这三章解释为第二卷的一个有机的组成部分，而不至于误以为卢梭体系混乱，就能深刻地理解卢梭为什么说，“正如建筑家在建立一座大厦之前，先要检查和勘测土壤，看它是否能担负建筑物的重量一样，明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是事先要考察一下他要为之立法的那些人民是否适宜于接受哪些法律”。
那么，各种要素如何具体地影响“主权者：臣民”的比率呢？其实这个问题是不可解的，因为主权者对臣民这种精神现象是不可能精确地定量化的。拿一个国家的气候、疆域、土壤这些卢梭喜欢考虑的要素来说，我们没有任何办法准确地说出，不同的气候要素、疆域或土地要素在“主权者：臣民”的比率上的确切反应；更无法准确地说出，当气候、疆域或土地状况发生变化后，“主权者：臣民”的比率如何具体地变化；更不消说道德风尚、历史传统等人文因素的作用了。然而，为了说明比率是客观的，会随着各种自然的和社会的要素的改变而改变，卢梭在第三卷举人口为例，因为人口是可以简单定量化的。为了防止误解，卢梭申明，“我所说的比率并不能仅仅以人数来衡量，必须结合了各种因素的作用量来衡量的；而且还有，假如我是为了用简略的词句来表达我的意思而暂时借用了几何学的名词，我当然并没有忽视几何学的精确性对于精神方面的数量是全然没有用场的”。其实，我们也无法求出主权者作用量的确切数字，因为精神现象不可能定量化。阅读第三卷时，不要被繁杂的数字和公式所迷惑，要始终记住一个基本的命题：主权者对于臣民的作用应该是有限度的，也就是有一个比率；这个比率必须把国家的各种要素考虑在内才能确定，人口是，且仅仅是其中的一个要素。 第二、 政府对臣民的作用也是有限的，它取决于“主权者：臣民”的比率。由于主权者除了立法并不能采取任何行动，而必须建立一个中间体——政府，把行政权委托给它，所以政府和主权者、臣民都分别地、直接地连接，构成了两个单比例——“主权者：政府”；“政府：臣民”。后一个比率表示政府对臣民的作用量。由于作用量的概念用于精神领域是一种借喻，我们不妨简单地把他理解为控制力。由于政府必须从主权者那里接受命令，再联系第一个命题，我们就能得出政府的作用量是限的结论。在正常的法治状态下，上述两个比率中的政府应该是等值的，如果我们不能容忍政府玩忽职守或者滥用职权的话。 第三、主权者：政府=政府：臣民。假定已知“主权者：臣民”=x（实际上是无法精确地知道的），如何确定政府的作用量呢？要确定政府合适的作用量，就必须在两个单比例之间确定一种关联，而且，只有在二者间确立了一种正确的联系后才能维持政治体的均衡。卢梭的解决办法是在二者间划等号。用数学公式来表达就是：主权者：政府 = 政府：国家。 这个连比例也可以表述为：主权者×国家=政府×政府。 这个连比例看起来似乎是武断地设定出来的，但卢梭却说，“主权者、君主与人民之间的连比例决不是一项臆想的观念，而是政治体的本性使然”。为什么呢？。其实道理非常明白简单。创设政府的目的就是在政治体中建立稳定的秩序，因此必须赋予政府以足够的力量。同时，为了维持政治体的平衡，“越是政府应该有力量来约束人民，则主权者这方面也就越应该有力量来约束政府”。理想的平衡状态是什么？那就是，政府对臣民的作用量有多少，主权者对政府就应该有多少作用量。（由于主权者和臣民其实是同一些人）如果主权者对政府的作用量大于政府对臣民的作用量，那么，政府就无力保证臣民对法律的服从，无力维持秩序；如果前者小于后者，那么，政府就会变成专制。其实卢梭有一段话包含了这个意思： “只要我们破坏这三项中的一项，就不会不立刻破坏这个比例。如果主权者想要进行统治，或者如果行政官想要制定法律，或者如果臣民拒绝服从，那么，混乱就会代替规则，力量与意志就会不再一致，于是国家就会解体而陷入专制政体或是陷入无政府状态”。 这样，我们就得出了“主权者：政府=政府：臣民”。 第四、政治实践的逻辑与上述原理的关系。读者的心神往往被“主权者：臣民 ”的比率所扰乱，更容易被卢梭的人口的例子所误导。虽然在理论上我们可以说一个国家之内“主权者：臣民”的比率有一个应然的量，也是客观的、确定的（应然和实然很难一致），但从实际操作层面看，这个所谓的比率在政府确立之前只能笼统地朦胧地理解为基本国情，只有在政府这个中间力量被确定之后才能被发现。政府的创制其实是一个不断试错的过程，一个不断地探知“主权者：政府”的比率的过程。假设我们不知道该赋予政府多少权力，我们该怎么办呢？我们只能根据已知的国情预设一种政府，根据补充的和反馈回来的信息不断调整，这样不断试错，不断试探“主权者：臣民”的比率，一直到政府在人民中有效地建立了秩序，主权者又能有效地控制政府为止。这时候我们就发现了国家最合适的政府，找到了国家的最佳比率。所以卢梭说，“正是在政府之中，就可以发现中间力量，这些中间力量的比率就构成全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率”。这似乎有点倒因为果。是不是他所列的所有的比率都是不可知的呢？实则不然。在这个试错的过程中，必须始终坚持上述平衡原理，卢梭的连比例又变成了实际试验政府的指导原则。所以，尽管“主权者：臣民”的比率不可精确地测算，但却在规范的意义上和客观上决定了政府的形式。 第五、连比例的意义。这个连比例的意义何在？我以为这是卢梭实践的政治理论的灵魂，对于公法学者来说，太有意义了。首先，它让我们理解了政体，其次，让我们从动态的意义上理解国家。关于前一方面，还是让我们直接阅读卢梭自己的结论吧：
“正如在每种比率之间仅只有一个比例中项，所以一个国家也只能有一个可能的好政府。但是由于千百种事变都可以改变一个民族的这些比率，所以不仅各个不同的民族可以有不同的好政府，而且就是同一个民族在不同的时代也可以有不同的好政府”。
“并不存在什么唯一的绝对的政府体制，而是随着国家大小的不同，也就可以有同样之多的性质不同的政府”。 “政府对于国家共同体所能具有的比率，也要按照国家本身会因之而改变的种种偶然的、特殊的比率而有种种不同。因为往往有本身是最好的政府，但若是不（中译本漏掉了“不”字，因此意思正好反了）随着它所属的政治体的缺点而改变它的比率的话，就会变成为最坏的政府”。 （四）、把握平衡的比率——创制政府形式的艺术
 上面的连比例说明了政府的客观规定性，但政府的形式有其内在的原理，因此创制政府形式是立法者的一门艺术。这个原理是什么？那就是政府意志与力量的比率。这个比率直接体现在“政府——行政官”的微观结构中，但又必须把这个微观结构放在“主权者——政府——臣民”的宏观结构中，把行政官的意志、政府意志和主权者的意志联系起来，把政府对行政官的力量和政府对臣民的作用量联系起来，全面考虑、综合权衡后才能确定。 1、“意志：力量”——政府形式的内在逻辑。卢梭把整个政治体类比为人，把主权和行政权分别比喻为人的自由行动的意志和力量，现在他继续把这个比喻用到了对政府本身的分析上。他把政府视为行政官员的共同体，一个被主权者赋予了一定能力的道德人格，这个人格有其自身的意志，对行政官员而言，这个意志就是团体的公意。团体的意志处于两种意志之间，在下为官员个别的意志；在上为人民的公意，相对于后者，政府的意志又是一个个别的意志。类比“主权者：臣民”的比率，这里也存在一个普遍性v.个别性的比率，即“政府团体：官员”的比率，这个比率就是决定政府形式的内在逻辑。 几何比率比较费解，通俗地说，卢梭的意思是，正视官员的个人意志、政府的团体意志、主权者的公意三者之间的关系，是探讨政府形式的关键。卢梭下面三段论述对于学习公法的人来说简直是应该牢记的至理名言，也是我们反思中国体制腐败时可资借鉴的真理：  “在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质不同的意志：首先是作为个人其固有的意志，这个意志倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。” “在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。” “相反地，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是， 公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每个成员都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”。 许多批评者根据第二段认为卢梭完全排斥个人意志自由。多么幼稚的断章取义啊！卢梭这里说的个别的或个人的意志指的是官员在执行职务过程中的个人意志，而不是泛指政治体成员的个人意志。上面我在“主权者——政府——臣民”的平衡结构时，没有考虑政府消耗于自身的力量。在理想的意义上，我们期望主权者意志在经过政府，经过行政官员时，被折射变形的程度越低越好。尤其是在个人的环节上不能有任何变形，任何变形都是滥用职权和腐败。对于政府团体的意志，卢梭仅只说“应该是极其次要的”，并没有完全否定其合法性和必要性。其理由在第三卷第一章已经申明：为了能使政府的全体成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府就“必须有一个单独的‘我’，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志”。政府的团体意志和维持这个团体意志所需要的力量乃是一个必要的代价。这不是说，政府的团体意志和主权者意志之间不存在张力，相反，前者是后者永远的敌人，总是试图反对后者，所以后面卢梭特别强调主权者的能动性。 卢梭非常清楚，这种浪漫的幻想是违背意志强度的自然次序的。正是这个矛盾，构成了他关于政府形式的原理的基础。所谓政府的形式，其直接的意义就是，政府作为一个人格或共同体相对于构成政府共同体的行政官员的比率。前面说过，人民的数目愈多，则“主权者：臣民”的比率就愈大，根据明显的类比，我们可以说，政府对行政官的比率也是这样。这即是说，行政官的数目越多，则政府的比率也越大。换句话说，行政官越多，政府控制行政官，使之成为一个团体，需要耗费的力量也越大。然而，政府的力量是主权者托付给政府，由后者施加于全体人民之上的力量，而这个力量是有限量的；政府在内部关系上消耗的力量越大，那么，政府对于全体人民的力量就会越小。 因此，“行政官的人数愈多，则政府也就愈弱” 。据此，我们可以合理地推断：在一个极端，当整个政府只操在一个唯一的人的手里时，个别意志和团体意志结合在一起，团体意志就具有最高的强度，政府是最活跃的；相反，在另一个极端，当政府和立法权威合二为一，主权者成为君主，全体公民统统成为行政官时，团体意志和公意混同起来，个别意志仍然保留其全部的活力，政府便处于最低的活跃程度和力量最弱的程度。 根据“政府——行政官”这个微观结构中的意志与力量的比率原理，卢梭采用行政官员的人数的标准对政府形式进行分类。尽管形式上看起来因袭了古老的传统，但卢梭有自己的深层的理由和进一步推论的根据。根据官员人数标准，他把政府分为民主制、贵族制、君主制三种标准形态，以及由三种标准形态组合出来的大量的混合形式。这里不准备叙述各种政府的具体标准，但想强调一点，那就是卢梭讲的政府是在和主权相对的意义上的行政权的组织形式。另外，由于任何合法的政府都必须是人民主权的政府，也就是共和政体，所以他的民主政府的概念和我们现在通常讲的民主制不同，现在的民主制在他的分类中就成了选举贵族制。卢梭实际上不赞成民主制的政府，而倾向于选举贵族制。 2、最有利于国家的比率。如果我们再联系“主权者：政府：臣民”的连比例关系，我们会发现一个互为反比例的有趣的关系。国家人数愈多，则制裁的力量也就应该愈大，政府力量就应该愈大；而在“政府——行政官”的结构中，行政官人数越多，政府就越弱。由此可见，“行政官对政府的比率和臣民对主权者的比率成反比；这就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少”。注意，此处所谓的行政官的人数是至最高行政官的数目，而不是下级官员的数目，在我们政府机构人数“臃肿——精简——膨胀”的恶性循环的背景下，我们可能容易误解为整个政府系统的人数；这里谈论的只是政府的相对力量，而不是它的正当性，从正当性角度来看，行政官的人数越多，则团体的意志也就越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，由于个别意志充当了团体意志，其正当性最差。 卢梭总结道，“立法者的艺术就正是要善于确定这样的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率”。 什么是 “最有利于国家的”？该修饰语包含了两层意思：第一、最适合于特定国家的。这也就是说，政府形式必须根据一个国家的具体国情而定。第二、合目的性，也就是合乎自由价值。任何既定的政府都会借口国情拒绝批评和改变，而实际上他们所坚守的体制可能完全违背了自由。因而，“最有利于国家”包含了规范性和客观性、生成性和建构性的双重含义，要求立法者从实际出发建立一种能把一个民族引向自由的政府形式。创建这样的政府才配称为立法者的“艺术”。 探索“最有利于国家的比率”，也就是《社会契约论》一开篇宣示的抱负——“探讨在社会秩序之中，从人的实际情况出发与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则”。这就决定了《社会契约论》在方法上不是单一抽象演绎的或单一社会学的。以第二卷第七章《论立法者》为中界线，前面从个人意志自由的前提出发抽象地探讨合法的政治秩序的原则——人民主权的道德内涵，后面在方法上发生了转变，过渡到具体制度和制度赖以生成的历史和现实环境上来。立法者的出现把任务转换为实际的宪法设计，从这个时候起，卢梭（立法者）就不仅要考虑“主权者：臣民”的应然的比率以及由此而决定的政府的应然比率，更要考虑由一国的国情所决定的“主权者：臣民”的客观比率以及由此而决定的可能的政府形式。 卢梭的体系融合了政府理性建构主义和生成主义，把整治社会学的因素纳入了合法性结构，即政治法的 “主权者——政府——臣民”的 平衡结构。这个结构既是一个合法性的结构，也是一个功能性结构。该结构兼容了两种思想路线，个人的意志自由决定了该结构的合法性，而自然和文化的因素在一定程度上决定了这个结构的功能和功能发挥的具体形式。卢梭主要是一个理性建构主义者，《社会契约论》的中心思想不在于政治社会学，而在于该书的副标题所标示的“政治权利的原则”。他对历史的和现实的条件的考虑是第二位的，尽管是必要的。