傅达林：司法改革，需要寻求宪政共识
发布日期：2009-05-15 文章来源：互联网
近来，关于司法改革的话题风生水起，学术界对司法改革的方向产生了激烈争论。很显然，这种学理上的论争，有助于为决策者提供多样化的选择参考，有助于减少司法改革的试错成本。但同时，理论裂痕的扩大，也容易造成司法改革实践步伐的紊乱。笔者以为，对司法改革的理论认同是正确推进司法改革的前提和基础，无论是对于司法职业化的坚持，还是对司法民主化的青睐，都不能回避的共同前提是，司法改革必须从宪政层面出发，谋求宪政共识，脱离这个共识，单纯的方向之争可能并无益处。为此，有必要摆脱理论之争的困境，从宪政视野重新审视司法改革的目标与路径，使司法改革在合宪性基础上得到统一而稳步地推进。
目标：满足人民对社会正义的最大需求
司法所担负使命的共同性与具体实现过程的特殊性体现了司法在不同宪政体制下的特殊形态。一方面，司法的价值或司法改革的必要性、正当性存在于宪政的总体框架之内；另一方面，司法改革涉及到宪政体制的调整与完善，并不仅仅是法院、检察机关或律师制度的单方面的改革，本质上乃是宪政体制转型的过程与表现。“国民满意的司法改革应当是对司法整体的框架或根本问题的分析与解决”，具有深刻的宪政背景。（韩大元：《东亚国家司法改革的宪政基础与意义———韩国司法改革的经验为中心》，载《浙江社会科学》2004年1期。）
从宪政体制中分析，司法担负着维系社会正义的宪法功能，是处理社会纠纷、维护法律权威、运送司法正义的制度系统。这决定了这一系统内任何一个子项目的改革，都必须着眼于整个系统宪法功能的发挥，着眼于其维系社会正义的整体目标。所以笔者以为，司法改革的最终目标是为了更好地发挥司法的宪法功能，满足人民对社会正义的最大需求。
现代法治社会，司法的独立、公正、高效运作，乃公民权利免受非法侵害的重要屏障和受到非法侵害时获得救济的最具权威性的最后途径，同时也是防止国家体制内其他公权力破坏社会正义的至上权杖。当前，我们推进司法改革的动因，正是由于民众对司法信任度的降低、司法的行政化、司法腐败、司法不公等，现有的司法制度无法满足人民日益增长的社会正义需求。生活中，人们希望很容易地接近司法，能够获得迅速的司法救济，能够通过公正的程序获得个体的尊严，能够借助权威的司法对抗公权的不正当行使。而现实中司法力量的相对软弱、司法权威的相对匮乏，并不能很好地发挥其保障人权、制约公权、维系正义的功能。因而，司法改革的最终目标，就是通过司法体制的更新，以公正、权威而有效率的司法来满足人民的上述正义诉求。
本质：司法权归属主体对行使主体的重新配置
司法改革的进程与社会效果实际上体现了宪政的意义与功能，不仅仅是司法运作的问题。司法要发挥宪法功能，其一切活动都必须从司法权的合理化配置与运作出发，现实中诸如司法腐败、司法不公等问题莫不是司法权发生了扭曲。而司法权是一种宪法位阶的权力，从宪政对国家权力的配置角度看，司法改革就是要对司法权及与之相关的国家权力进行重审和定位，恰当界定司法权的边界。
根据学者的研究，权力的主体具有双重性，可以分解为归属主体和行使主体。（关保英：《行政法的价值定位———效率、程序及其和谐》，中国政法大学出版社。）按照社会契约原理，公权力起源于人民的同意。无论是西方的“主权在民”，还是我国宪法规定的“一切权力属于人民”，都是将国家权力的归属主体定为人民。但作为归属主体的人民，不可能完全行使所有国家权力，将国家权力交由一定的机构行使就成为必然。因而宪法才要规定具体的国家机关来代替人民行使权力。不过，在主属关系上，权力的行使主体必须始终服从归属主体的意旨，而不能脱离归属主体任意行为。当行使主体行使权力不符合归属主体要求时，归属主体可以重新配置行使主体的权力（这时被称为“改革”），乃至重新寻找合适的行使主体（这时被称为“革命”）。司法改革的根本动因恰恰是权力归属主体———人民对司法权行使主体的运作不满。司法权本应最大程度地方便人民诉讼并获得正义，现行司法权运作体制不能适应这种需求，所以权力归属主体要求改革。因而，司法改革的本质就是人民这一权力归属主体对国家司法权力的重新配置，以让行使主体更好地为归属主体行使好司法权。
但是，我国宪法和法律并没有对司法权作出准确界定，宪法将法院的权力表述为“审判权”，检察院的权力表述为“检察权”，公安机关的侦查权则从属于行政权。那么，司法权与审判权、检察权乃至侦查权等之间到底是什么关系，这是推进司法改革首先必须厘清的理论前提。笔者以为，与西方将司法权单纯界定为法院的审判权不同，中国宪政上的司法权并非一种单一的权力形态，而应将其看作是一个“权力集”，在这个“集”中，审判权处于中心地位，而检察权、侦查权以及司法行政权等，从功能来说最终都是服务于审判活动，因而都是服务于审判权的“外围性权力”。从这个理论界定出发，司法改革的本质就是围绕审判权，对以上诸项权力进行优化配置，以实现审判权运作的公正、清廉、高效。由此决定了中国的司法改革，应当是以法院改革为核心，以检察机关、公安机关以及司法行政机关等改革为联动的整体性变革。
路径：将司法改革方案交由民众讨论表决
司法改革到底选择什么样的路径，才符合其宪政本质与目标的要求？在笔者看来，不管是建设一支高素质的司法队伍，还是推行民主化的审判机制，学者的争论最终都无法替代民众的意见。在宪政上，司法改革理应在路径上遵循正当化程序，像医改一样开门纳谏、问计于民，将不同的司法改革方案交由人民讨论、选择，并最终由民意代表机关———全国人大批准实施。
在理论上，民主是宪政的重要标志，从宪政上推进司法改革必须寻求民主的路径，否则，只是几个国家机关部门自行推动，就无法满足司法权力的归属主体———人民的需求，也偏离了宪政的轨道。只有当对国家行为起决定性影响的是多数人的意志，而不是某些掌握绝对权力的个人或者强大的团体的利益时，司法体制才能以最有利于人民利益的模式构建。所以司法改革绝不是某些政治人物、政治团体、司法机构和法学家的事，而是全体人民的事，“只有人民能够以合法的方式真正参与国家意志的形成，才能够克服某些局部利益而得到一个最有利于人民的司法体制”。（宋英辉、郭成伟主编：《当代司法体制研究》，中国政法大学出版社。）
世界上许多成功进行司法改革的国家，都注重在决策中听取民意。韩国1999年5月成立了作为总统咨询机构的司法改革促进委员会，该委员会的31名成员具有广泛的代表性，不仅包括法院内部人士和法曹界人士，而且包括社会各界阶层具有代表性的人士。日本成立的司法制度改革审议会，其委员构成包括：教授4名、经济界人士3名、律师3名、作家1名、市民团体1名。日本还立法要求审议会在向内阁提交《司法制度改革意见报告书》前，应当先广泛征求社会各界意见，审议会还不定期地在不同地方就不同问题召开司法改革地方听证会。（谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社。）虽说近年来我国司法改革成为民众关注的焦点，但普通百姓始终处于“看客”的地位，并没有参与到这场与他们切身利益相关的改革事业中来，改革措施的出台缺乏透明度，对于改革决策的规划设计，似乎仅限于相关法律机关和知识界人士，普通民众的“话语权”还没有得到重视。
其实，广大民众应当是司法改革的发动者、参与者和评价者，缺乏民意基础的改革必然违背宪政精神。司法权力的归属主体是人民，司法改革的动因就在于民众对司法权力的行使主体不满，因而民众的需求才是司法改革的方向，一切改革的举措只有契合民意才具备正当化基础。所以，司法改革过程必须要在民众的参与中推进，其结果也必须在民众的评价中检验。前不久，最高人民法院常务副院长沈德咏表示，要从人民群众最不满意、反映最强烈的问题改起，努力把满足人民群众的司法需求作为司法改革的出发点和落脚点。（2008年11月20日《中国青年报》）不仅如此，还应该在更高层次上推动司法改革的立法，将不同的改革方案交由人民讨论、表决，通过更多的途径加强决策民主化，确保民众的“话语权”，这是司法改革遵循宪政轨道的必然要求，也是司法通过改革获致信赖与权威的必然路径。
