辛崇阳：日本“入常”问题的国际法思考 - 法律知识

2005年，日本以联合国安理会改革为契机寻求进入安理会并成为常任理事国，即“入常”的努力，终因其与巴西、德国和印度组成的“四国联盟”的扩大安理会提案由于各种原因未能提交联合国大会而告一段落。但是，最近有关日本“入常”问题又传出消息，即9月25日，美国总统布什在联合国大会发表演讲时称，愿意考虑扩大现有15个理事国的联合国安理会，“日本完全具有成为常任理事国的资格。”日本新任首相福田康夫也对此做出积极反应，在3天后通过电话举行的日美首脑会谈中向布什表示感谢，并在10月1日的国会施政演说中明确表示“将以成为常任理事国为目标。” 但是，关于自2005年至今的日本“入常”问题的讨论，我们不禁要问“入常”的标准有吗？程序又是什么？日本能否“入常”？本文将从《联合国宪章》的规定和联合国的相关实践等的视角思考上述问题，以明确日本“入常”的有关国际法问题。 一、日本“入常”问题始末 1945年10月24日，联合国在其设立文件《联合国宪章》生效之日正式宣布成立。联合国作为协调各国活动的中心，以维持国际和平与安全、发展各国间的友好关系和促成国际合作等为其目的，并为达成上述目的，设立了大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处等六大机关。但是，联合国在其之后的工作中因制度设计等的原因难以有效履行其职责的情况时有发生，还出现了低效甚至腐败等的现象。安理会作为联合国的六大机关之一，在和平解决会员国之间的争端、维持国际和平与安全和制止侵略方面负有主要责任。安理会由不经选举永久担任的5个常任理事国（中国、法国、俄罗斯、英国和美国）和经选举并按地域分配的任期两年的10个非常任理事国组成。每一理事国拥有一个投票权。关于程序事项的决议以9个理事国的可决票通过；而对其他一切事项的决议以包括5个常任理事国的同意票在内的9个理事国的可决票通过，即5个常任理事国拥有否决权。但是，5个常任理事国拥有和滥用否决权的非民主问题以及在联合国拥有为数众多的会员国的情况下只有15个理事国而缺少代表性的问题成为了安理会的两大弊端。 1997年1月，安南出任联合国秘书长伊始便着手对联合国进行改革。7月16日，安南向第51届联合国大会提交了联合国改革问题的全面报告。报告建议精简联合国机构，提高办事效率，削减财政支出，把节省下来的资金用于发展中国家的经济建设等。安理会改革作为联合国改革的重要内容，随着冷战的结束被提上日程。1993年，第48届联大决定成立安理会改革的专门工作组。1997年3月，第51届联大主席拉扎利以安理会改革工作组主席的身份提出了安理会改革的一揽子方案，方案建议安理会增加5个常任理事国和4个非常任理事国。新常任理事国不享有否决权，但对维和行动要交纳一定比例的额外摊款；现任常任理事国仅限于在根据宪章第7章对危害国际和平与安全的国家采取行动时才行使否决权；新常任理事国当选一周内即对宪章有关条款进行修改等。2003年11月，安南又任命了高级别的联合国改革问题名人小组。2004年12月，该小组提出了有关安理会改革的两个方案，并成为了安南改革方案的基础。该方案一建议增加6个常任理事国和3个非常任理事国，方案二建议增加8个常任理事国和1个非常任理事国。自1997年以来，虽然每一届联大会议都对安理会改革问题进行讨论，但因安理会扩大规模、增加常任理事国和否决权等问题涉及各方利益，会员国对各种方案都存在分歧，难于取得共识。但是，在值联合国成立60周年之际的2005年，以安南3月21日向第59届联大提交《大自由：为人人共享发展、安全和人权而奋斗》的联合国改革报告，并呼吁各国一揽子接受报告中关于发展、安全、人权和联合国机构改革等方面的改革建议为契机，出现了前述日本与巴、德、印结成“四国联盟”提案扩大安理会并相互支持竞争安理会常任理事国席位的一幕。但是，因由韩国、阿根廷、意大利和巴基斯坦等11国组成的“团结谋共识”集团以及在提案的最后关头中国和美国的反对，在难于得到联合国2/3会员国，即191国中的128国支持的情况下“四国联盟”终止了提案。 二、“入常”的标准与程序 但是，《联合国宪章》关于“入常”问题并没有明文规定。这可从对联合国设立过程的考察得到认证。1943年10月30日，中国、苏联、英国和美国四国代表在莫斯科签署了《普遍安全宣言》，宣布战后建立一个普遍性国际组织，以维持国际和平与安全。11月28日---12月1日，在德黑兰举行的苏、英、美三国首脑会议上，罗斯福提出了建立国际组织的具体计划并得到了斯大林和丘吉尔的赞同。在德黑兰会议期间，罗斯福在与斯大林的会谈中详细叙述了对国际组织的组织机构的设想，并认为在组织中应设立一个由中、苏、英、美四国组成的快速处理任何对和平构成威胁的事件和突发事变的机构。12月24日，罗斯福再次强调中、苏、英、美和其盟国代表了全世界3/4的人口，只要这四个军事大国团结一致，决心维护和平，就不可能出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。这些主张成为了后来确定联合国安理会常任理事国的基础。 1944年8月21日---10月7日，中、苏、英、美四国代表在华盛顿郊区的敦巴顿橡树园举行会议。会议拟订了《关于建立普遍性国际组织的建议案》，即联合国宪章草案。建议案将该组织命名为“联合国”，并就拟议中的联合国的宗旨和原则、组织机构及其职权、保障集体安全的措施等的一系列问题做出了规定。会议在讨论安理会的组成时，美国最初提出的方案是由4个常任理事国和7个非常任理事国组成，后来又提出吸纳法国作为第5个常任理事国，接着又建议巴西为第6个常任理事国。对此苏联代表认为应把安理会常任理事国暂时限定为4国，以后法国加入时最终限定为5国。英国代表也表示安理会不要有第6个常任席位，只要一突破增加法国为第5个常任理事国这个框架，安理会就会受到强大压力，就有提出进一步增加常任理事国席位的要求。后来美国代表又提出应该将以后如何增加常任理事国的条款列入建议案，但苏、英代表对次均持反对意见。最后三国一致同意除法国之外不再增加常任理事国。通过以上考察可以看出联合国常任理事国是以在反法西斯战争中和战后维持国际和平与安全、制止侵略方面的作用等作为主要条件，并将五国作为一个封闭性集团而拒绝其他国家的加入。所以，宪章对“入常”问题没有明确规定理所当然。但是，以扩大安理会常任理事国为前提谈“入常”的标准和程序虽然缺少宪章上的根据，但联合国的一些相关实践为我们理解该问题提供了素材。上述有关确定5国为安理会常任理事国的条件是否能作为现在的“入常”标准发挥其作用？另外联合国扩大非常任理事国的实践对现在的安理会改革所涉程序问题也极具借鉴意义。 1955年后的联合国随着会员国的不断增加，要求扩大安理会的压力越来越大。1956年，拉美国家在联合国大会上提出了关于通过修正宪章第23条实现扩大安理会的建议案。但是，该建议案在联合国大会表决时未获通过。直到1963年各国才终于达成协议，将安理会非常任理事国由6个增至10个。这一修正案在美国交存批准书后于1965年8月31日生效。变更宪章有关安理会理事国包括常任理事国的任何规定都涉及宪章的修正问题。而宪章第108条和第109条规定：宪章修正案须在联合国大会以2/3会员国或在审查宪章的专门全体会议上以包括任何9个理事国在内的2/3会员国的赞同方能通过；修正案须经包括安理会全体常任理事国在内的2/3会员国各自依其宪法程序批准后方能发生效力。宪章的以上规定实际上赋予了安理会常任理事国在修正宪章方面的否决权。因此，受到了众多中小国家的反对。在旧金山制宪会议的讨论中，中小国家认为常任理事国因在修正方面拥有否决权使其利益得到了保护，其他国家仍然在很大程度上可能面临被迫接受其反对的修正案的情况。因此会议最终决定将修正案所需的数目从原来的1/2提高到了现行的2/3。这在一定程度上使中小国家的利益受到了保护，但修正案的生效变得愈加困难。鉴于以上情形，特别是安理会常任理事国对修正的否决权，迄今为止对宪章的修正寥寥无几。 三、日本能否“入常” 以上在联合国的实践中形成的有关“入常”的标准和程序为我们提供了一个理解日本能否“入常”的应有的视角。首先，作为“入常”的标准，上述确定中、法、苏、英、美5国为安理会常任理事国的条件，即在反法西斯战争中和战后维持国际和平与安全、制止侵略方面的作用问题现在仍然存在。日本在争取“入常”的理由中主张向联合国交纳巨额的会费问题，实际是在讲日本对维护战后国际秩序所做出的贡献。反对日本“入常”的理由之一是日本对战争的认识问题，这实际上是对二战中日本作为侵略国家在不认真反省战争的情况下作为常任理事国能否承担起维护战后国际秩序的责任所抱有的疑问。所以，该“入常”标准现实存在。而对战争的正确认识和深刻反省是日本“入常”所必须解决的一个重要问题。其次，从“入常”的程序看，根据宪章第108条和第109条的规定，有关“入常”的宪章修正案，第一步须在联合国大会获得2/3会员国的赞同；第二步须经包括安理会全体常任理事国在内的2/3会员国各自依其宪法程序批准。否则修正案不发生效力。上述包括日本在内的“四国联盟”的“入常”活动尚处在第一步的初级阶段，即制定了方案但未向联大会议提交并获得2/3会员国的赞同，上述“在难于得到联合国2/3会员国即191国中的128国支持的情况下 ‘四国联盟’终止了提案”的理由便在于此宪章规定。而且有关修正案生效条件的第二步由于规定了安理会常任理事国的否决权，意味着在任何一个安理会常任理事国的国会，修正案如未被批准的话，“入常”不仅前功尽弃而且将无果而终。所以，日本“入常”的最大障碍就是宪章第108条和第109条的宪章修正案的程序规定。最后，根据上述对确定5个安理会常任理事国过程的考察，还存在一个问题，即现在以扩大常任理事国为前提的安理会改革是否符合安理会设立的实践和宪章的立法目的？当然可以与时俱进的思维，将战后60年国际社会已基本超越战争实现了和解，作为扩大安理会常任理事国并可将二战中的侵略国家包括其中的理由。但这又不禁使人要问扩大安理会常任理事国符合安理会改革要消除安理会两大弊端的目的吗？在如此将问题从是否合法和符合目的的角度设定时，“团结谋共识”集团建议增加10个非常任理事国的安理会改革方案也许更具合理性。因为该方案即可解决改革的合法性问题又益于消除安理会的弊端------可解决安理会的代表性问题，即将安理会理事国从现在的15国增加到25国，缩小与联合国现有191个会员国的比例；还可以避免常任理事国拥有和滥用否决权而使常任理事国再扩大情况下的非民主问题的进一步恶化。所以，现在日本谋求没有否决权的安理会常任理事国席位的转变是克服与安理会改革目的相矛盾的一个现实选择。通过上述对日本“入常”问题的法律分析，可以说日本无论从“入常”的标准和程序还是安理会改革的目的，是在为不可为之事。但是，国际政治变幻莫测，对国际法也产生着不断的影响。以我们现在作为话题的安理会它的表决规则为例，宪章规定5个常任理事国拥有否决权，即常任理事国对程序以外的一切事项的同意票构成了决议得以通过的必要条件。但是，在联合国的实践中又确立了不同与以上规定的常任理事国投弃权票和不参加投票也得以使决议通过的规则。所以，在这一意义上日本“入常”在当今变幻莫测的国际政治中，克服上述法律障碍如愿一场的可能性也不能完全予以排除。