一、行政补偿概念的界定
行政补偿的概念起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国，法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺”。[1]在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿”的规定。[2]我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条件》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。[3]
要建立统一的行政补偿法律制度，其最基本的要求便是要对行政补偿这一概念作一界定，即何谓行政补偿？芽明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的逻辑起点。当前，我国行政法学界对行政补偿的概念说法不一，具有代表性的观点主要有：行政补偿是行政机关及其公务员为了维护公共利益依法采取的行政措施损害了公民、法人或其他组织的合法权益，而由国家依法给予弥补。[4]行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。[5]对行政补偿定义比较全面的是：“行政补偿，是指行政主体（主要是国家行政机关）管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度”。[6]
尽管学者对行政补偿的理解和表述各有不同，但总的来说，有关行政补偿的概念都涵括了以下特点：1.行政补偿的前提是公权力的合法行使，行使公权力的目的是为了公共利益；2.行政补偿的主体是国家，而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体，任何个人均不负有以自己的行为和财产给付行政补偿的义务，且不发生行政追偿问题；3.行政补偿是行政主体的一项法定义务，行政主体为实现公共利益而实施的一切行为或者相对人为公共利益而实施的一切行为，只要给相对人的合法权益造成特别损失，都必然地伴随着行政补偿的义务；4.行政补偿必须以相对人所受的特别损失为要件。只有在合法的行为使相对人遭受了特别的损失时，国家才负担财产上的补偿义务。
在肯定上述特征的基础上，笔者认为，由于行政补偿的实质在于调和私有财产权与公共利益的关系，实现公平正义的理想。因此，作为法治社会的一项权利保障和利益平衡机制，行政补偿应遵循公平原则。同时，行政补偿还是一种具体行政行为，正当程序性也是其题中之意。因此，笔者认为，行政补偿是行政主体基于社会公共利益需要而履行行政职责的过程中，其合法行政行为致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，由国家本着公平原则并按照正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。
二、我国行政补偿制度的现状分析
虽然我国行政补偿制度建立得比较早，但是至今还没有一部统一的行政补偿法律，实践中也比较混乱。
（一）我国行政补偿制度的立法现状
1.宪法没有规定行政补偿的基本原则。宪法作为一个国家的根本大法，是一个国家最高位阶的法律，它是法制体系中的立法基础，为普通法律提供立法依据。现代国家，由于越来越重视对私人财产权的保障，都纷纷把损失补偿直接规定在宪法里。我国2004年的《宪法》（修正案）第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。但遗憾的是，宪法没有规定行政补偿的基本原则。法律的基本原则，对于每一项法律制度来说，都是必不可少的，它有助于该法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文，更重要的是它可以克服具体法律条文的局限性。[7]行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。它不仅有助于行政补偿制度的统一，补充具体法律条文的不足，而且直接影响着受损人获得补偿的程度。宪法层面上补偿原则的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成了各个部门法之间补偿标准不统一等问题，从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿，违背了“法律面前人人平等”的宪法原则，也严重影响了法律在人们心中的公信力。
2.缺少统一的《行政补偿法》。基本法律对我们理解一项制度的意义是十分重要的，也是真正实现“法律面前人人平等”原则的保障。我国行政补偿立法分散，至今还没有一部宪法统率下的统一的《行政补偿法》，有关的规定都散见在各个单行法律、法规当中，各规定之间比较零散，总体上说来缺乏密切的关联和内在的和谐性。缺少一部基本的法律，使得行政补偿的定义、范围、原则以及标准等等均没有统一的规定。这种依靠单行法律、法规立法的方式过于局限，不可能穷尽行政补偿的所有事项，实践中显得相当混乱。如政策调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。[8]
3.单行法律规定零乱而不成体系。从现行规范性文件的规定看，涉及行政补偿的立法主要包括以下几方面：（1）土地征用及土地收回的补偿；（2）公用征收的补偿；（3）公用征调的补偿；（4）行政活动调整的补偿；（5）因公益遭受特别牺牲的补偿；（6）因保护国家或公共财产所致损失的补偿。[9]关于这些行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中，一般的规定过于简单，相关立法分散，缺乏内在的协调性，缺乏具体实施的程序规定。法律用语不明确不统一，而且有关标准也显得相当随意，立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。
（二）我国行政补偿制度的实施状况
制定法律制度是为了实施，否则就失去了其生命力和存在的意义。行政补偿制度在我国的实施不仅避免因个人利益受到损失得不到补偿而与社会发生抵触，而且也使公共社会的有序发展保持着生机与活力。但我国行政补偿制度起步较晚，实施过程中难免出现一些问题，主要表现在：对行政行为的定性存在差异，导致相对人得不到补偿；行政补偿双方当事人地位的实际不平等，导致补偿不公平；行政补偿方式单一，影响到相对人的生活；行政补偿的补偿范围有限，相对人遭受损失得不到补偿时没有救济途径等。这些问题如果不能得到很好的解决，容易导致相对人采取过激手段，严重影响人民群众对法律的信任。
三、完善我国行政补偿制度的建议
（一）更新观念，树立“服务行政理念”
随着新公共管理运动的兴起，建立服务型政府成为世界性潮流，服务行政的理念有三：从管制到服务；从权力行政到服务行政；从政府本位到公民本位。服务行政的基本内涵是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念、以回应“公民”需求，实现“公民”公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与传统行政最大的区别在于它的服务性、公民本位和社会本位。[10]
中国的历史背景是行政权历来异常强大，随着社会主义市场经济的发展和公民的权利意识的复苏，过去那种认为私人利益理所当然的应为国家利益和集体利益牺牲的简单思维方式和理论逻辑并不符合现代法治理念。因此，在建立和完善我国行政补偿制度的过程中，首先要转变观念，以服务行政的理念指导我国行政补偿制度建设，牢记胡锦涛同志提出的“权为民用、利为民谋、情为民系”的指示精神，树立民主政府、有限政府、服务政府、公正政府、廉洁政府、法治政府的观念。[11]
（二）完善宪法中公民私有财产权保障条款
财产权是受到宪法和法律保护的一种公民基本权利，从立法的角度看，私有财产权的法律保护规范体系，包括宪法、法律、法规和规章等各层次法律规范；从法律规范类型来看，主要表现为不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。我国2004年宪法修正案明确宣布：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，这具有重大的时代进步意义，为完善我国土地、私有财产的征收、征用、补偿制度，建立健全公民财产权行政保护和司法保护机制提供了重大机遇。[12]但遗憾的是，“财产权”作为一项公民的基本权利并没有获得宪法地位，使得公民私有财产权在实际享有中大打折扣。鉴于此，笔者建议在“公民的基本权利与义务”一章中增加“公民的私有财产权”，不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位，而且也可以完备宪法中相关财产权的条文。
（三）制定统一的《行政补偿法》
有学者提出，在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径：（1）在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等；（2）不制定统一的《行政补偿法》，仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法；（3）在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题（包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等）附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。[13]笔者认为，制定独立统一的《行政补偿法》，通过行政立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化，既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从而使行政补偿真正有法可依。因此，制定统一的《行政补偿法》是我们最终的选择，也是最为理想的选择。
1.制定我国《行政补偿法》的现实条件。制定我国《行政补偿法》有着深厚的理论基础和丰富的法制实践。首先，行政补偿法律制度理论为我国制定《行政补偿法》奠定了坚实的理论基础。主要体现在合法财产不受侵犯理论是其的核心、社会成员公平负担理论是制定其的前提、无过错责任理论是其的基础；其次，行政补偿制度在不少单行法中的规定为我国制定统一的《行政补偿法》奠定了坚实的基础。如《土地管理法》规定国家征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿；《水法》规定在汛情紧急的情况下，防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员，事后应当及时归还或者给与适当补偿；《人民警察法》规定公民和组织因协助人民警察执行职务，造成人身伤亡或者财产损失的，应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿；再次，国外行政补偿立法的成功经验可以借鉴。国外许多国家通过制定根本法赋予行政机关基于公共利益的需要而享有的对公民合法财产的征用权，反过来为了保护私人的合法财产权，根本法又确立了以包括公正补偿在内的各种机制对国家的这种征用权设置了种种限制。国外的这些行政补偿法律制度，为我国制定《行政补偿法》提供了宝贵的经验。
2.确立公平补偿的基本原则。总结各国做法，行政补偿主要有三种类型：一是完全补偿？鸦二是适当补偿？鸦三是公平补偿。在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述，概括来看大致有“给予一定的补偿”、“给予相应补偿”、“给予适当补偿”及“给予合理补偿”等提法。在2004年宪法修正案中规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但并没有指明补偿要遵循的原则，这说明我国并没有统一的征收补偿原则，还是由政府说了算，随意性强，这不利于对私人合法权益的保障。笔者认为，我国应采用公平补偿的原则，对财产权人的补偿应针对不同情况，灵活适用不同的标准、方式进行补偿，做到既能弥补财产权人的损失，又能合理配置资源满足公益的需要。
3.《行政补偿法》具体制度的构建。在对我国现行的行政补偿立法和行政补偿实践活动进行广泛、深入的调查研究，把握我国行政补偿制度的特点和发展趋势，弄清我国行政补偿实践对行政补偿立法的基本要求的基础上，借鉴外国行政补偿立法的有益经验，我国统一的行政补偿立法可以考虑围绕下列问题展开：科学界定行政补偿的概念，包括行政补偿的内涵、外延等；突出行政补偿的一般原则；明晰行政补偿的构成要件；规范行政补偿法律关系，确定行政补偿的权利义务主体，尤其是行政补偿的义务主体；扩大行政补偿的范围；提高行政补偿的标准；丰富行政补偿的方式；保证补偿资金的来源，加强补偿资金的管理；严格行政补偿的程序；完善行政补偿的法律救济制度；健全行政补偿的时效制度；确立涉外行政补偿原则；理顺行政补偿法与其他法律之间的关系。
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