迁址扩建新厂未办理工商变更登记即投入经营的，并非未依法取得许可证或其他批准文件和营业执照，其经营行为不宜认定为《无照经营查处取缔办法》规定的无照经营行为，不应以“无照经营行为”对其行政处罚。

案情

  　　原告农三师棉麻公司根据兵团农三师计委师计发（2004）34号《关于对农三师棉麻公司齐干却勒轧花厂迁址扩建项目可行性研究报告》的批复，决定将其分支机构齐干却勒轧花厂从原住所农三师52团三连迁址并扩建到与原厂相距约5000米处。2004年12月27日，喀什地区工商局图木舒克分局执法人员到新建厂址进行检查，发现新建厂在未办理消防安全验收、棉花收购、加工资格认定、质量认定、营业执照等相关手续的情况下，已进行棉花收购、加工经营活动。2004年12月31日，喀什地区工商局图木舒克分局以无照经营收购棉花为由，依照国务院第370号令《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第五项的规定，向农三师棉麻公司齐干却勒轧花厂下达了图工商扣物（2005）2号扣留（封存）财物通知书，对新建厂收购加工的长绒棉6474609公斤、细绒棉2958251公斤予以扣留封存，同时送达了图工商扣委（2005）2号扣留（封存）物品委托保管书。

  　　喀什地区工商局经调查，截止到2005年3月，新建厂累计收购加工籽棉11852202公斤，加工皮棉2965347公斤。2005年7月1日，喀什地区工商局以农三师棉麻公司“一证多厂”，从事非法收购、加工棉花为由向农三师棉麻公司送达了喀地工商听告（2005）11号听证告知书，拟决定作出责令停止违法行为、没收从事无照经营的设备和违法收购加工的棉花、罚款48万元的行政处罚。2005年7月2日，农三师棉麻公司向喀什地区工商局提出书面听证申请，8月4日又书面撤回了该申请。2005年8月19日，喀什地区工商局依据国务院《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定对农三师棉麻公司作出喀地工商检处（2005）11号行政处罚决定：一、责令停止违法行为。二、罚款30万元。

裁判

  　　喀什地区中级人民法院经审理认为，农三师棉麻公司根据兵团农三师计委师计发（2004）34号《关于对农三师棉麻公司齐干却勒轧花厂迁址扩建项目可行性研究报告》的批复，在对新厂址建设完工后即进行棉花收购、加工经营活动，但无证据证明新建厂棉花的收购、加工经营活动已履行了相关的法定手续，且原厂址也在同时进行棉花收购、加工经营，喀什地区工商局图木舒克分局对其作出的查封、扣押行政强制措施具有法律依据，喀什地区工商局所作的行政处罚决定合法。由于农三师棉麻公司对其主张的赔偿30万元损失不能提供证据和法律依据，该请求不能成立。

  　　喀什地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，一审判决：一、维持喀什地区工商行政管理局作出的喀地工商检处（2005）11号行政处罚决定书。二、驳回农三师棉麻公司要求喀什地区工商行政管理局赔偿经济损失30万元的诉讼请求。

  　　农三师棉麻公司不服，提起上诉，请求撤销原审判决及喀地工商检处（2005）11号处罚决定，确认被上诉人扣押棉花及解除扣押行为违法，赔偿经济损失30万元，上诉费由被上诉人承担。

  　　新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为，工商行政管理机关作为市场监督管理和行政执法部门，负有查处取缔无照经营的职责，但喀什地区工商局所作的行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当。农三师棉麻公司要求喀什地区工商局行政赔偿30万元经济损失的诉讼请求，因未提供直接证据证明，对此诉讼请求不予支持。

  　　二审判决：一、维持喀什地区中级人民法院（2005）喀中行初字第2号行政判决第二项，即驳回农三师棉麻公司要求喀什地区工商行政管理局赔偿经济损失30万元的诉讼请求；二、撤销喀什地区中级人民法院（2005）喀中行初字第2号行政判决第一项；三、撤销喀什地区工商行政管理局喀地工商检处（2005）11号行政处罚决定书。

解析

  　　本案的争议焦点为：农三师棉麻公司的迁址扩建行为是否属于“无照经营”？

  　　一、农三师棉麻公司的经营行为是否构成违法？

  　　齐干却勒轧花厂属于农三师棉麻公司的分支机构，办理了分支机构的营业执照和棉花收购企业资质。根据农三师计委师计发（2004）34号《关于对农三师棉麻公司齐干却勒轧花厂迁址扩建项目可行性研究报告》的批复，齐干却勒轧花厂迁址。按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的规定，企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限，以及增设或者撤销分支机构，应当申请办理变更登记。企业法人分立、合并、迁移，应当在主管部门或者审批机关批准后30日内，向登记主管机关申请办理变更登记、开业登记或者注销登记。齐干却勒轧花厂2004年4月10日开始建设，当年10月1日新厂房建设完工后即开始收购加工棉花，虽然齐干却勒轧花厂的名称、企业性质、法定代表人没有变化，同时对棉农来说也没有任何影响，但显然违背了《中华人民共和国企业法人登记管理条例》有关企业迁移应办理变更登记的规定。

  　　二、农三师棉麻公司的经营行为能否依照《无照经营查处取缔办法》进行查处？

  　　喀什地区工商局经调查认定，齐干却勒轧花厂在距原厂址5000米的地址所建厂系新建厂，应当办理相关企业设立登记手续，因其未办理，所以属于“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”。国家对棉花市场进行严格管理，目的是保护棉花经营市场中的农民利益，对于企业未取得资格认定、非法收购加工棉花；无照收购棉花及涉黑势力欺行霸市、危害棉农的合法利益行为进行严厉打击。《无照经营查处取缔办法》第四条专门规定了五种违法行为，由工商行政管理部门予以查处。其中第（一）项规定：“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。”但本案中，齐干却勒轧花厂迁址目的有二：一是扩大棉花加工生产能力；二是符合图木舒克市的总体规划。同时，在喀什地区工商局行政调查过程中，齐干却勒轧花厂具备棉花加工企业的资质，新厂的负责人与老厂的法定代表人均系陈通，两个厂区虽然分别加工棉花，但均由老厂的财务室进行账目结算，且并非以齐干却勒轧花厂之外的企业名称进行生产经营。其违法经营行为与《无照经营查处取缔办法》所确定的“无照经营行为”不属于同一行为，喀什地区工商局以“无照经营行为”对农三师棉麻公司进行处罚不当。

  　　三、喀什地区工商局的行政处罚违背了行政处罚过罚相当原则。

  　　过罚相当原则是指行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。本案中，齐干却勒轧花厂未办理相关企业迁址变更登记手续即进行生产经营，确属违法经营行为。喀什地区工商局作为企业行政管理机关，对于违法经营行为有法定处罚权，但其以“无照经营”为由处罚农三师棉麻公司显然与该公司的违法经营行为不符，违背了行政处罚的过罚相当原则。在具体行政行为的司法审查中，应认定为事实不清，适用法律错误。