论环境民事责任体制（下）
发布日期：2004-06-21 文章来源： 互联网
四、健全环境民事责任体制的条件和方式
健全的环境民事责任体制的全面效果有赖于相关条件和保障体系。
（一）促进司法诉讼[31]
环境损害民事责任（与传统损害相反）的效力取决于行政和司法当局高效率处理案件的能力，以及公众可以提起诉讼的方式。
环境损害案件不同于传统损害案件，在传统损害案件中受害人有权向主管行政当局或者司法机关提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。因为环境保护是一种公共利益，如果环境受到威胁或损害，国家（包括政体的其他组织）首先有责任采取行动。但是，国家在这种情况下可以得到的公共资源有限，并且日益认识到公众应该感到对环境负有责任，并应能根据情况代表自己行动。欧盟委员会在其《对理事会和议会关于“实施共同体环境法”的报告》中已经提到增强司法诉讼的必要性。[32]
在该领域的一个最重要的法律工具是《奥尔胡斯公约》（the Arhus Convention）[33].该公约包括一个提起司法诉讼的专门条款，该条款形成了由个人和公共利益团体提起的不同诉讼的基础。这些诉讼包括：向法院或者由法律设立的其他独立的和中立的机构起诉公共当局的决议（行政的和司法的复审的权利），要求充分和有效的救济，包括禁止令；对私人和公共当局违反环境法的行为或不作为提起诉讼[34].
为了实施环境民事责任体制，应该采用“两种方法”：第一种方法是国家应该首先负责，国家应该通过使用污染者支付的赔偿费或（清理恢复）损害费用，履行保障恢复生物多样性损害和消除污染的义务。第二种方法是个人和非政府组织负责。提倡环境保护和符合国家法律的有关要求的公共利益团体应该确实关心环境决策[35].一般而言，公共利益团体应该将采取行动的权利建立在辅助性的基础上（on a subsidiary basis），即只有在国家根本不行动或行动不当时才能采取行动。这第二种方法[36]应该适用于行政的和司法的复审，以及向污染者提起诉讼。
在紧急情况时，利益团体应该有权要求法院直接发布禁止令，以便使（潜在的）污染者采取行动或停止行动，以防止对环境的重大损害或避免对环境的进一步损害。为此目的，应该允许他们对指控的污染者向法院提起诉讼，而不必首先向国家提出。禁止令救济可以达到如下目标：禁止损害活动，或命令操作者在事故发生前或发生后预防损害，或使他采取重新安装防治污染设施的措施。是否有必要发布禁止令由法院决定。
提起诉讼要求补偿因采取紧急预防措施（即避免损害或避免损害的扩大）而用去的合理费用，对这种可能性应该准许；对利益团体而言，在一审程序中，他们不必请求公共当局首先采取行动。
利益团体只要根据目标质量标准（objective qualitative criteria）就能够提起指控国家或污染者的诉讼。环境恢复应该以与公共当局合作和优化的成本效益方式实施。专门知识的获得，独立的和公认的专家和科学家的参与，可以发挥重要作用。由于行使提起司法诉讼的权利不可避免地涉及费用，所以值得探讨如何在本领域运用诸如仲裁和调解这类院外解决的办法。这类办法旨在节省时间和费用。因此，环境民事责任体制应该保障充分的专门知识和避免不必要的费用。
（二）提供与市场同时运转的财政担保与保险
可保险性（insurability）对于保障实现环境民事责任体制的目的是很重要的。
从有关实施污染者付费、预防和防备原则的前提出发，预计民事责任会刺激公司采取更加负责的行为。但是，只有满足一些条件这种效果才会出现。例如，美国《超级基金法》（清理污染场所的民事责任）表明，必须避免通过转移有害活动而将民事责任转移到资本薄弱的公司这种法律漏洞，这些资本薄弱的公司面临重大损害的情况时不能解决民事责任问题。如果公司通过保险方式能够自己应付民事责任风险，它们就不会求助于转移有害活动这种反常的方法。因此，得到诸如保险这类财政担保，对于保障民事责任的环境效果是重要的。任何民事法律责任体制的效力要求正常运转的财政担保制度，这意味着为了形成民事责任体制的核心要件应该取得财政担保。
已经发现如果实行严格责任，出于防止责任发生的愿望，会促使风险生产活动从规模较大的公司转化（spin-offs，如采取母公司收回子公司的全部股本使之脱离的做法）或让渡到较小的公司。较小的公司往往由于缺乏资源，很难建立像他们较大的竞争对手那样有效的风险管理制度，因而往往承担较其公司规模所预期承担的责任更高的损害赔偿责任份额。当小公司造成损害时，他们也不太可能有财源支付处理损害的费用。获得保险可以减少公司遭受的风险（将部分风险转移给保险公司）。但因此公司也不太喜欢努力防止责任的发生。[37]
给环境风险特别是自然资源损害提供保险很可能会逐步发展。只要还没有比较广泛接受的计算环境损害的计量技术，民事责任费用将难以预知。但是，根据保险合同，与风险有关的关税的计算对于履行民事责任是重要的，并且要求保险公司随时建立充分的技术措施。制定用于承认和测量环境损害的定性的和可靠的定量标准将改进适用于民事责任体制的财政保险并促进它的生存力；但是这不会很快发生，并且很可能维持高费用。这要求在确定民事责任体制时采取谨慎的态度。
给自然资源损害赋予民事责任很可能会改进在这个领域提前发展保险市场的机会，尽管这将会侵蚀污染者付费原则的有效地适用。
当我们考察保险市场──保险作为具有财政担保（financial security）功能的一种可能方式，与其他方式，如银行保证（bank guarantee）、内部储备或者部门方式的联营制度（sector-wise pooling system）一起──时，环境损害风险保险显然还不够发达，但是在这个领域的专门的财政市场方面已经取得明显进步。样板之一是，包括污染场所清理费用的新型保险单已经产生，例如在荷兰。
环境风险的可保险性对于财政担保非常重要，但这在很大程度上取决于责任体制提供的法律确定性和透明度。但是，许多国家的环境民事责任体制都没有就财政担保做出法律要求。在那些已经这样做的国家，例如在德国环境责任法中，有关条款的实施已经遇到困难，这使得该国至今还没有制定必要的实施令。
危险活动的封闭范围，对那些已经受到现有法律保护的自然资源的限制，以及对重大损害的限制，所有这一切都有助于环境民事责任体制发生的风险能得到更好的计算和管理。目前有不少国家已经通过立法明确规定保险的义务。但是，欧盟《环境民事责任白皮书》认为，为了允许必要的灵活性，以及新体制仍然必须积累经验，不应通过立法硬性地施加要求财政担保的义务；通过保险和银行部门为本体制导致的风险提供财政担保，应该建立在自愿的基础上；但可以通过与这些部门的讨论，以刺激专门的财政保证手段（financial guarantee instruments）的进一步发展。
（三）选好环境民事责任的途径和方式
在发展环境民事责任方法的过程中必然遇到不同选择[38]和工具的问题。这里主要讨论环境民事责任的主要选择及其优缺点。较好的环境民事责任体制的目的应该是确立国际的环境目标和结果，而各国应该选择达到这些目的的方法与工具。国际环境民事责任体制，应该是包含基本的、最低要求的框架性体制，并随着该体制的发展而完善其他因素。
1. 通过国际条约来建立健全环境民事责任体制
随着生物多样性损害被关心，在大多数国家的环境民事责任体制中存在着漏洞。还有，一个国家的立法不可能有效地解决越境环境损害问题，这些问题可能影响水道、栖息地等其他区域，其中许多区域跨越边境。因此，为了避免对越境损害的不充分解决，越境的或国际的民事责任体制是必要的。
（1）加入有关环境民事责任的公约
目前，许多国际环境公约已经有环境民事责任体制的规定，为了促进环境保护领域的国际合作，根据环境法的共同性特点和积极促进国际环境法发展的原则，参加有关环境民事责任的公约会有好处。例如，《欧洲理事会（the Council of Europe）关于对环境危险活动所致损害的民事责任公约》（简称《罗加诺 公约》，1993年通过）对由危险活动造成的损害，确定了一个覆盖所有损害的环境民事责任体制（既包括诸如人身和财产损害之类传统损害，又包括环境伤害impairment of the environment）。将《罗加诺公约》的体制与许多国家的环境民事责任体制相比较，总的印象是，在某些方面（即公约已经明确包括环境损害方面）公约较大多数国家走得更远。公约体制中关于危险活动的开放的范围也较几个欧盟成员国（这些国家已建立具有封闭的和较多限制的范围的体制）走得更远。如果加入该公约，公约成员必须在改进和完善环境民事责任体制方面做大量工作，从而使有关环境民事责任的这一新领域更加清楚、准确。
（2）仅适用越境污染的环境民事责任体制
许多国家日益意识到跨越他们国境的环境损害并不仅仅是因为对来自别国污染的敏感。在实施生物多样性保护立法时不少国家对越境问题的意识很可能会增加，因为他们发现许多被保护的区域跨越国界。即便对这些受保护区域中的一个区域的污染和最直接的损害位于一国境内，该损害也可能对其他国家产生影响，例如对作为整体的一个物种或一片栖息地的完整性的损害，河流或湖泊的污染也常常造成跨越国境的污染范围。
被用来支持建立仅仅适用于越境损害的民事责任体制的主要论点是，建立适用于一个国家内的问题的环境民事责任体制没有充分理由，而越境问题在国际或区域一级的确可以得到更好地处理。缺点是，一个仅解决越境问题的环境民事责任制度将留下一系列与生物多样性损害相关的漏洞，因为这种制度还没有为大多数成员国采纳。加强国家环境条约实施的目标，不可能通过一个没有包括可能违反这类立法的大多数情况（即所有那些在一个成员国内部发生的情况）的体制来达到。“仅适用于越境损害”的环境民事责任体制也可能导致在一个国家以完全不同的方式处理问题，因为有些人碰巧卷入越境损害案件，根据“仅适用越境”的民事责任体制而可能承担民事责任，而另外一些人在同一国家进行了同样的活动并且造成了类似的损害，但如果该国的民事责任体制刚刚没有包括这类情况，他就可以免除承担责任。根据公平对待原则，这就有可能对该体制的合法性提出质询。
2. 通过国家立法来建立健全环境民事责任体制
不同国家运用不同的工具去实施他们的环境民事责任规则。一些国家较多地依靠行政法或公法，而另一些国家在很大程度上利用民法。他们都采用两种方法的混合。建立环境民事责任体制的工具如果是法律，在这种情况下，该制度的连贯运用和稳定性将会通过法律的监督和法院的案例法而得到保障。
（1）制定综合性的环境民事责任专门法规
制定综合性的环境民事责任的专门法律，又称采用平行方法[39]，即制定一个包括所有潜在有害活动的环境民事责任法规。这种方法与加入有关环境民事责任的国际公约之间的主要差别是，制定综合性的专门法规可以更好地确定环境民事责任的适用范围，可以更好地说明生物多样性损害的民事责任体制。从更好地实施环境原则和法律以及有效恢复环境的角度看，制定综合性的环境民事责任专门法规是一种具有较高增值的选择。
（2）制定部门性的环境民事责任法规
一些国家已经制定部门性的环境民事责任法规，即制定一个侧重于适用于特定领域（如生物技术）的民事责任。例如，欧洲议会已在几个场合要求委员会将民事责任条款引入生物技术领域的现有指令之中。
平行方法具有在一个单一法律中规定基本民事责任框架的优点。如果该法规中包括的活动具有类似的环境风险并提出可比较的经济问题，则这种方法不仅更加系统而且也较为有效。而部门性的方法（a sector-wise approach）则不能保障建立完整的制度，或对那些在对人和环境具有风险这个意义上具有可比性的活动平等地适用污染者付费、预防和防备原则。而且，如果民事责任条款仅被引入一个特定的立法领域，将不能达到更好地实施所有环境立法的目的。最后，很难对一个部门解释，为什么把它从其他具有类似风险的部门单列出来，要它服从民事责任条款。因为所有这些理由，采用平行的环境民事责任体制是较妥的。
（四）正确处理三种关系
1. 国家环境民事责任体制与国际民事责任体制的关系
在几个领域处理环境民事责任的国际公约和议定书的数量正在增加。例如，已经有一长串公约和议定书涉及核活动所造成的损害，以及海洋石油污染方面的损害。近来有较多的公约处理由有害有毒物质的海上运输所造成的损害；一些国家正在考虑可能批准该公约。所有这些公约都建立在严格而有限的民事责任的基础上，都采用第二种损害赔偿方法的观念。在油污染方面，第二种方法是由进口国石油分配公司联合出资建立基金，对补偿费（即超过船舶所有者的民事责任的那部分民事责任费）也有某种限制。
在欧共体，根据近年来发生的海洋污染事故，对国际民事责任体制是否应该根据欧共体方法加以补充这一问题，已经进行讨论。由于特别需要一个补充的关于溢油民事责任的欧共体体制，欧共体委员会将准备一个《关于油轮安全检查的报告》（2000年6月）；考虑到该领域的特点，有关的不同看法将得到讨论。另外，未来的欧共体民事责任体制将说明，该体制在多大程度上适用于已经被国际法覆盖的那些领域。
2. 正确处理环境民事责任体制与产品责任体制的关系
在实践中，环境民事责任体制与产品责任体制往往交叉在一起。例如在欧盟，《产品责任指令》[40]处理由有缺陷的产品所引起的对人和财产的损害（即传统损害）。不可能排除这两种民事责任体制在传统损害领域的部分重叠。可能出现这种案件，例如，当损害是由含有危险物质的产品造成时，该危险物质的存在使得产品中化学物质的含量高于欧共体环境立法所允许的含量而导致形成有缺陷的产品。在这种案件中，当要求对传统损害赔偿损失时，《产品责任指令》作为立法适用优先。[41]
3. 正确处理环境民事责任体制的投入与产出的关系
任何政策工具的使用往往要付出成本，即使它产出纯利。因此，必须追求与环境民事责任体制预定目标相适应的成本的最小化。
在民事体制的情况下，交易成本（transaction costs），即实现和实施规则的成本，是需要专门考虑的问题。在这个方面可以提及三种情况。第一是美国的情况，诉讼在美国较之在欧洲得到更广泛的承认，美国的民事责任法律已经达到高的交易成本，主要的法律费用已达到整个实施（法律）和赔偿费用的20%.第二，在欧共体，对成员国的严格环境民事责任体制而言，没有证据说明已经造成了诉讼或交易成本的增加。第三，根据欧共体实行《产品责任指令》的经验，关于实行该指令的第一阶段的研究报告没有发现有关诉讼数量和方式的任何明显增加。由此可以得出结论，在形成环境民事责任体制的特征时，重要的是注意不同体制之间交易成本的差别的原因，并避开具体造成这些成本的特征。
有关当事人而不是公共当局直接进入司法诉讼的规则也应依据这种观点进行评价。在这个领域，运用（法）庭外解决办法可能是有利的。清理和恢复标准也应从它们可能产生费用这种观念出发加以评论。
