破产法利益制衡机制论 ——兼论职工利益保护
发布日期：2004-10-12 文章来源： 互联网
摘 要：破产的直接作用是以国家强制力保障决定市场经济能否正常运转的信用关系的法律制度形式-债，在债务人丧失清偿能力时的最终公平实现，维护全体债权人、债务人的合法权益，维护社会利益，保障正常的经济秩序。[1]可见，破产法的主要价值目标，就是对债权人、债务人、社会利益进行平衡，以维护社会正义。而我国现行破产法体系，却对债权人利益保护不利，社会利益也因行政手段干预而歪曲与异化，债务人利益被弱化，国有资产流失严重，破产利益制衡机制的操作性与透明性被破坏。法律制度的缺陷，导致社会秩序的受损，该破产的不能破产，该保护的不能保护，三角链条的锈化，引起连锁反应的多米诺骨牌效应。可见，在制定新《破产法》的前夕，用破产利益制衡机制重新构架我国破产法体系是必要的。本文对此略作探索，以抛砖引玉。
关键词：破产、职工利益、保护
一、破产利益制衡机制演进史
耶林在《为权利而斗争》（1872年）和《法律的目的》等著作中，指出“法是国家权力通过外部强制手段所保证实现的最广义的社会生活条件的总和”，“权利的基础是利益”，人是有目的动物，人的活动是有动机的，作为人类活动一部分的法律规则是根本不存在的，法律的目的是平衡个人利益和社会利益，实现利己主义和利他主义的结合，从而建立个人与社会的伙伴关系。[2]现代破产法的破产利益制衡机制对破产利益在债权人、债务人与社会利益之间进行公平分配，以克服古代破产对债权人狭隘保护之缺陷，促进社会正义。破产财产就象一个蛋糕，参加者愈多，其分配份额愈小。这样就必须对参加主体，权利与义务进行规制，这种机制也随社会变迁而逐渐演进。
（一）以债权人为中心的单面保护
欧洲古代破产法虽然源于欧洲中世纪后期商业经济的法律更新，但是它却是取材于博大精深的古罗马诉讼程序制度的历史翻版。[3]破产制度源于罗马法上的财产委付制度（essio Bonorum）。依财产委付制度，债权人无力清偿债务时，经二个以上有执行名义的债权人申请或者经债务人本人作出委付全部财产供债权人分配的意思表示，裁判官则谕令扣押债权人的全部财产，交由财产管理人悉数变卖以价金公平分配给各债权人。这和古代债务执行制度中的私自救济相比显然具有其进步意义，这样债权人利益得到了公平保护，避免一部分债权人因私力救济而侵害部分债权人之利益。但此时的破产制度以保护债权人利益为重心，具体体现在：（1）有罪破产性的惩罚主义，将破产行为视为犯罪行为。苏格兰早期破产法仍可把债务人投进监狱。（2）对人执行制度，虽然不能杀死和出卖债务人，但仍可以判决之诉扣禁债务人[4]（3）不免责主义，即债务人破产之后仍对未清偿之债务继续清偿。直到1800年美国颁布的破产法，它基本上仍是一种债权人的救济措施，当事人触犯了破产行为时，如隐匿财产、欺诈处理财产，债权人可申请破产，并只有在债权人的同意下才有限地承认债务人免责。[5]
（二）债权人与债务人利益双重保护
尽管在中世纪，欧洲各商业中心建立了商人破产制度，但大规模的破产立法却在资本主义胜利以后出现的。破产利益之保护亦从债权人之单面保护向债务人、债权人利益双重保护转变。其立法动因可归纳为：（1）人文主义的兴起，强调对人的无限关怀，追求快乐、享受幸福生活为人们的根本权利与目的。爱拉斯漠声称：“如果把生活中的快乐去掉，那么生活成了什么，它还配称得上生活吗？”[6]彼特克大声急呼：“我自己是凡人，我只要求凡人的幸福”。[7]可见，对人执行制度、有罪破产制度以财产权利优先于人身权利，“以物吃人”与对人终极关怀理念相抵触的，违背自然法原理，必须加以禁止。（2）资本主义的自由、平等民主观念对以债权人利益为中心的破产理念提出了挑战。罗尔斯的公平机会均等论与李普森的自由平等相对论对古老传统的破产制度提出了质疑。一个债务缠身的人，其劳动成果无法获得安全保障的人能和其他人站在同一条起跑线上参与竞争是可疑的。有人说，如果一个人太贫困，以致买不起一片面包，支持不起旅游的费用，没钱打官司，尽管没有法律限制他吃饭，或旅游、告诉，他们仍像受到法律禁止一样，几乎没有自由。[8]如果对债务人破产采取免责主义，免除其所付债务，从而使其获得新生，尽管这样有损债权人的利益，但这样的确是公平的。罗尔斯指出一个社会，无论效益多大、多高，如果缺乏公平，则我不会认为它就好于比较差但较公平的社会。公平要求把人看作目的，而不应看作手段，公平承认人都有先天的权利，这些权利不应受到政治交易与经济效益的考虑所左右。[9]（3）十九世纪，西方国家政府采纳自由竞争（laissez faire）之理论，自由竞争主义（Let usalone）认为政府尽可能减少经济手段，而让市场中的供求相互关系来制定经济决策。[10]这样，信用关系-债的风险与收益只需在债权人与债务人双方之间分配。破产法中的和解制度就是债权人与债务人意思自治，利益公平分配的体现。
（三）债权人、债务人、社会公共利益多重利益之兼顾
现代社会工业革命，科学技术的日新月异，不但改变了人类生活的周围环境，而且改变了人类自身。职工和强大企业相比，简直是沧海一粟。如果再套用那种形式上的自由、平等，只会用自由平等形式主义这种脚镣缚住自己的双脚，无疑作茧自缚。同时，现代科技使工业机械高度精密化、自动化时，也强调人的专业化，人成为机器的一部分。一旦离开你赖以生存的行业，丧失了你独立生存能力，你将举步维艰。如果此时，破产利益机制只给予债权人与债务人保护，对其它置之不理，显然违背社会公理。民法现代化强调对弱者的保护也应当在破产法上有所体观。亚当斯密在《国富论》中认为，根据“无形之手”（The invisible hand）之原理，以追求自己私人之利益往往会比他故意促进社会发展更有效促进社会发展。[11]但这种无形之手原理只有在“完全竞争”（perfect competition）中才可取。随着竞争的加剧，企业这艘航空母舰越造越大，企业的生死存亡牵系到国家的经济政治的稳定，如一旦破产就象一个巨型大坝的崩溃，其失业员如洪水一样泛滥成灾。有时，一个企业受损，可能导致相关行业、关联企业陷入困境，这就是所谓的多米诺骨牌效应。在日本就是以首家银行的破产导致高速膨胀的泡沫经济的终结，因此世界各国对金融保险证券等企业的破产多采取谨慎态度。总之，债权人与债务人之利益固然重要，社会利益也不容忽视。现代破产法中的重整制度充分说明了这一点。
二、破产利益制衡机制三重构架
赫克指出，利益法学出发点的一个根本的真理是法的每个命令都决定着一种利益的冲突，法起源于对利益的斗争，法的最后任务是平衡利益，此处的利益包括私人利益与公正利益。[12]破产法的本质是一种救济，是一种对债权人、债务人利益与社会公共利益的平衡。
（一）债权人与债务人之间利益制衡
现在，破产理念同时服务于两个目标，即债权人之保护，债务人之救济，它通过提供一种可控、公平的环境来帮助处理债务人事务，分配其财产。[13]这种债权人与债务人之间的利益制衡在现代破产法中主要体现为：（1）免责制度，免责制度的双重目的就是公平清偿债权人的债权和免除诚实债务人的剩余债务。[14]免责制度给予债务人某种优惠从而有利于债务人主动申请破产，以免债务恶化，积极配合破产进行，同时也获得新生的能力。因免责制度使债务人的获利是建立在债权人利益之损害的基础之上，为了防止破产免责之滥用，必对其加以限制。在美国，就具体规定以下行为不予免责：a.债务人欺诈地转让或隐匿财产；b.未能保存帐册；c.犯有某种犯罪；d.不能解释财产的损失；e.六年以内已获得债务豁免；f.欺诈地获得的信用等。[15]另外德国1999年新破产法第290条，日本破产法第366条之12的规定，都限制其免责。（2）破产程序由繁琐逐步转向简化。繁琐的破产程序越来越显示出其耗费过大，拖延过久的弊端，因此简化破产程序、减少破产耗费，实现诉讼经济成为破产程序改革的重要方向。[16]简易破产程序就是其典型代表，简易破产是指由于属于破产财团的财产是小数额财产，实行比通常的破产简便的破产程序。[17]其简易表现如下，设置监查委员会（日本破产法第369条），一次性分配财产（第365条），公告简单化（第366条）从而节省破产费用，提高破产效率。（3）程序上的公平、平等性，债权人能获得公平受偿，而非过去的先诉讼先执行原则，债权人之区别建立在其法定权力之效力上，而不是其启动诉讼程序的速度上。（4）撤消权，破产管理人或债权人会议对于破产人[18]在破产宣告前一定时期内的有害破产债权人利益的行为所享有撤消该行为的权利，如美国破产法典第101条（58），日本破产第12条之否认权。（5）对财产提供保存措施，如自动冻结。
（二）债权人与社会利益（包职工利益）之平衡
业主获取投资的资金来源有二条：一条是业主自己所有资金；另一条就是向债权人借入的款项。这笔借入资金或者在债权人手里是一笔闲置资金，或者能在债务人手中发生更大的增值，因为这部分借入资金是要以利息为成本的。这样债权人可利用债这种信用关系推动资源的配置、转化与增值。效益是一个普遍承认的价值，依据效益标准分配财富是合理可行的，如果资源是衡缺的，就应该分配给那些能够使有限资源价值极大化者。[19]但这些资源的合理配置必须以正常的信用关系为基础，一旦其链条断裂，必寻求法律来救济，破产法成为债权人救济的法律工具。然而业主在投资经营时必然和社会接触，雇佣职工，职工与债权人相比，职工为了生存出卖自己劳动力，债权人为谋利而出让资金使用权。这样在生存权与财产请求权碰撞时，强调对人的终极关怀，人之生存权优先。在破产法中，在强调对债权人保护时，也作出了以下之限制。（1）破产障碍，破产原因即使被确认，如果存在一定的事由不能宣告破产时，这些事实就称之为破产障碍。[20]如和解、整顿制度，（2）破产能力之限制，如公共机关组织，我国现行的法律只规定接管与合并而不能破产；（3）破产财产范围之限制，如企业福利设施和国企土地使用权出让之限制，（4）分配顺序之限制，如职工工资，劳动保险费税收优先分配权。
（三）债务人利益与社会利益之权衡
投资者进行投资，在获取投资收益同时，必然也将促进社会效益增长。一方面，他要想获取收益，他生产的产品必须被社会所承认，为消费者所需要，否则毫无社会价值，也难以实现个人价值。同时其收入必须大于支出。另一方面，业主雇佣职工，能扩大社会就业，降低社会失业率有利于社会稳定，另外，还会上交税收增加财政收入，扩大再分配。因此有人鼓吹，为了刺激企业家投资、推动社会发展，极大限度地增加社会财富总量，应大幅度削减社会福利，改革税制。破产免责主义不但是对破产不幸者一种救济，体现人文主义的关怀，扶助其走向新的生活，而且也是一种对偶然失败者的保护，使他不至于在市场竞争中偶然失足而使他毕生聚集的财产被洗劫一空，这样有助于鼓励他向高风险领域投资。对职工、社会利益的保护仅仅从破产财产分配顺序上加以保护是一种被动消极的保护方式，是不足取的。因此，当企业倒闭的时候，并不希望立刻通过破产程序对之加以解体和消灭，而是尽可能地对企业进行重整也就是再建，让它存续下去。[21]重整制度打破了私法与公法之间的传统界限，将私权本位与社会本位相调和，它不仅仅着眼于包含在企业关系中的各方当事人利益，而且着眼于企业在社会经济生活中的地位以及企业的兴衰存亡对社会生活的影响。[22]
三、现行破产法利益制衡机制之异化
我国现行的《破产法》（试行）是1986年颁布的。在破产法制定时期，正值中国经济改革时期，人们头脑中计划经济观念根深蒂固，市场竞争，忧患意识尚未树立起来，市民观念，权利意识只能在先进知识分子群体中萌芽，作为私法的《破产法》免不了在此营养不良的环境中形成畸形儿，导致破产利益制衡机制的异化与失衡。
（一）以社会利益为幌子，实际上是扩大行政干预
我国破产法起草时，与其说是在起草破产法，倒不如说是在追求一种政治目标和满足一种政治需要。[23]在此前提下登场的破产法，其行政干预的色彩是先天性的。具体体现在：（1）破产申请，实行主管部门的批准主义；（2）和解与整顿的申请、主持、监督权力行使归主管部门；（3）破产原因多元主义；（4）清算组织的组成人员的选任制。法律上之缺陷，导致其高速作用之弱化，违背了立法之本意，也使社会利益徒遭损害，大致表现为：（一）职工利益之保护，减少职工失业，以利社会安定之曲解。一方面，深受封建等级、身份特权的影响，对贫富悬殊极为敏感；另一方面，人们在儒家传统文化的礼教下，受到家庭人文伦理观念的束缚，强调平等互助、和睦相处、表现出对家庭强烈的眷恋之情。因此把企业看成自己家，把社会看成一个大家庭，个人意识淡泊，市民意识退化，竞争意识被家庭文化所掩盖，反而助长了过去那种知足常乐的小农意识，不患寡而患不均，加上国家对职工的无微不至的关怀，也培养了他们的依赖意识，这样必须引入市场机制，以竞争机制来把职工与对企业从一而终的眷意之情强制分开，政府的职能必须转变。但政府却仍然认为职工从属于企业这种身份更有利于社会稳定，也符合职工观念，这样对破产加以严格控制，不惜牺牲社会效益，造成了一大批隐形失业人员。失业人员指那些正在寻找工作的无作者或正在等待回去工作的人，具体包括：（1）持续四周，主动寻找工作的人；（2）被辞职，但等待再次被招回者；（3）等待到下个月才能报到的人。[24]根据上述标准，我国大部分隐形失业人员已成为了失业人员。（二）国有资产流失之曲解。有人认为破产必将导致国有资产的丧失，事实上，目前大部分国企已是资不抵债，严重亏损。这种负资产属于债权人，国家拥有的只不过是一个空壳。同时，企业不破产，却处于停产与半停产状态，使大量资产被闲置，管理不当导致丢失、自然腐蚀。另外，科技发展，使设备迅速贬值，这种功能贬值与经济贬值使国有资产因时间流逝而流失。（三）行政干预也使亏损企业、停产企业成为部分蛀虫的寄生体，这样导致穷了“庙”，苦了职工，却富了“方丈”，引致社会矛盾滋生。对破产过分行政干预，在实践中导致了破产交易费用的膨胀，为了完成破产这一交易，法院、政府、银行、工厂、职工都花费了大量人力、财力、时间（而且这些人力、财力、时间都是有成本的），[25]难怪各地政府、法院、银行都不愿意进行这样的交易，政府往往更情愿以这些人、财和时间进行其它交易，用获得的收益来补偿亏损企业，行为人（债权人、债务人）就可能采取交易费用更低的方式（包括法律规避）来解决纠纷。
（二）缺乏债权人利益保护机制
尽管现代破产法从单面保护向多面保护转变，但对债权保护仍为破产法之本义。现代民法从权利本位到社会本位不是义务本位的回归，而是权利本位的延续与完善。而我国现行破产制度却忽视了对债权人利益之保护，一方面是制度设计技术上的问题，另一方面却是对公私权利曲解所致。具体表现为：（1）破产原因多元主义，如“经营管理不善，造成严重亏损。”这与国际通行作法不相适应，西方大部分国家采用停止支付，不能清偿债务一元主义，如日本破产法127条。德国新破产法第79条。从这种规定上看，破产法并不是为了保护债权人而设，只是为了淘汰经营不善的企业而实现社会控制。[26]（2）缺乏对破产财产的保护制度，因为我国破产法实行破产程序的受理开始主义等原则，自案件受理到破产宣告而成立清算组这段时间内，财产由债务人掌握而没有临时管理人管理监督，债务人可能恶意处理或不妥善管理财产。（3）缺乏监督人制度，监督人是债权人会议的代表机关，代表债权人的共同利益监督破产程序顺利进行。[27]因债权人会议不是破产法上的常设机构，各国破产法均没有监督人机关，如我国台湾地区破产法第120条，美国破产法第20条。（4）社会责任无限制，债权人成为一个社会公益救济人，要承担破产企业的退休职工养老保险医疗保险与职工安置费。债权人利益得不到保护，从而破产债务人得不到补偿，申请债务人破产，只会使一笔潜在坏帐损失转变为现实，严重影响其自身对外信誉能力。这样债权人不但没有申请破产的动力，反而会人为阻碍破产进行。1991年，全国预算内工业亏损金额达到810亿元，潜亏预测金额可达到500亿元。[28]这样企业之间相互欠债，三角债迅速扩张，形成一种债务恶性循环。亏损、亏损，一个个亏损企业就像一个个恶性肿瘤挤占健康细胞所需的营养，吞蚀着有机体的能量。[29]银行变成最大的债权人，同时也是最大的债务人之一，成为最脆弱的受害者，进一步威胁到金融秩序的安全，在这方面，韩国的金融风暴对我国是有启示的。利益平衡机制的被歪曲导致法律调整也苍白无力。1994年，全国工业中亏损企业占39.1%，非国企为19.1%，而这一年的有破产能力的企业破产率为3%.远低于美国1987年的1%.[30]武汉国企亏损面约57%，到1995年6月底，进入破产程序只有15家，[31]可见破产利益制衡机制是需要重新构建的时候了。
四、破产利益机制的矫正
（一）债权人利益之回归
针对现行破产法律制度对债权人利益保护不利的情况，应加强对债权人利益的保护，在新的破产法中应体现以下理念：首先，破产原因统一化与国际化，把债务人不能清偿债务，停止支付作为破产界限。因为债权人关心的只是收回债权，至于债务人是否亏损，因何引起，概无关系，同时也有利于债权人举证，只要他证明债务人有停止支付持续状态，以便于从客观行为上加以确认，而不是从主观心态上去捕捉捉摸不定的信息。其次，设置监督人制度与临时管理人制度，监督破产程序有序进行，防止管理人有害债权人的行为，及时向债权人反馈信息，这样可防止破产财产被私分和降低债权人参加破产程序的交易成本。再次，设立简易破产程序。复杂的破产程序只会导致破产费用迅速增长，从而使债权人之利益在无形之中被吞蚀，程序简化是符合效益最大化原则。新破产法草案第七章规定了简易破产程序，但条件过于严格。第117条规定适用简易破产程序有三个条件：（1）债务明确；（2）财产不超过50万元；（3）债权人数较少。笔者认为第三项不宜作为条件，因为简易程序设置的本身目标就是让债权人利益得到最大保护，隐含有效益原则，否则复杂的破产程序只会使小额破产财产被高昂的破产费用抵销，让债权人参加繁褥的礼仪去获取小额利益，显违背法律之目的，日本的小破产就没有债权人数少这一条件。最后，清算组织职业化与责任化，不但可以有利于节省破产交易费用，提高破产效率，而且可防止清算组织滥用职权侵害债权人利益。
（二）私法自治，行政干预之限制
破产法虽然与社会利益关系甚重，但终究为私法，私法自治为其本意。有时市场本身就可以更有效地解决一些我们习惯认为需要政府运用立法不断干预的问题，由于长期的计划经济和政府干预形成的思维定式，因市场出现了问题，许多人往往最容易想到的就是加强政府管制。[32]但管制结果与管制本意的距离，表明加强政府管制非市场经济中的唯一有效选择，有时还可能阻碍市场自身规律的发展。扩充权利（rigth）、限制权力（power）成为市场经济法治之主流，在这一大环境中的破产法也必须体现其理念。首先，和解与重整之分立。和解制度理念为私法自治，而重整制度之理念根据为营运价值论，利益与共论和社会政策论[33].它们两者之间是有区别的，而我国现行破产法却把和解作为整顿的前提，是不科学的，因此在新破产法草案中，它们分章而设。其次，和解与整顿之申请非由主管部门之必要，可由债权人与债务人意思自治、（破产法草案第67条与第88条），在美国，自愿申请者可提出自愿整顿申请，强制申请人可提出强制整顿申请。再次，重整之主持非主管部门之必要。在美国，重整之托管人多为债务人，自我重整，但常设有监督人员，股东委员会，债权人会议来监督。[34]由于主管部门事实上不可能对重整失败负责，根据权利与责任相制衡原则，应引入整顿管理人。[35]虽然在新草案中有专门条款规定重整管理，但却分散在各条款之中。最后，主管部门对破产申请审批之限制（新破产法草案第129条），让主管部门对审批后果承担责任是一种合适的限制。
（三）债务主体平等之保护
我国只承认有限商事破产，即局限于国企和其他企业法人。而企业法人本身就只承担有限责任，破产免责对它们来说实无实际意义，免责主义对自然人才有积极意义。尽管草案第3条把破产能力扩大到合伙人与独资企业投资人，而不承认普通自然人有破产能力，笔者认为这有值得商榷之处。
（1）商人在我国自古至今没有形成独立阶层，民商不分（注：工、商、士、农等相对“官”而言皆为“民”，以当今观念观之，除“士”之外，均可谓为“商”，而信息时代，“士”可“仕”，亦可“商”。），这种以身份来确认其破产能力显然与现代民法理念不合。（2）它可能诱惑当事人规避法律，扰乱法律秩序，因为普通自然人转化为合伙人，获得这种商人身份就获得免责，这样往往诱使恶意人利用身份的转换逃避债务。结果法律成为保护不诚实的非正义之法，不利社会秩序之形成。（3）商人承担破产之结果及其所获取丰厚利益之对价。如果承认商人破产，而不承认为生活与生存而免责，显然违背社会公平。破产法的权威注释坚持认为，破产免责惟只能被适用于“诚实但不幸的破产人。”[36]各国对不诚实恶意行为不予免责。如德国新破产法第302条，日本破产法第366条之12，英国破产法第25条。基于上述，现大部分国家都主张自然人有破产能力，即使保守主义的法国也不得不承认这一趋势。破产固然可免责，但破产人都必须承担信用衰落这一风险，在风险与信用利益权衡之下，再加上免责条件之限制，这种搭便车者难以成功，况且中国有着优良的传统美德，“有借有还，再借不难”的信用观念根深蒂固，自然人破产免责不会导致信用基础的破坏。同时，自然人免责有利于推动消费信用，启动内需，可见赋予自然人之免责能力利大于弊。
（四）职工利益之保护
在外国，职工利益之保护不会和债权人利益发生很大冲突。因为近几十年来，西方国家纷纷采取“福利国家”政策，对失业者进行救济，并形成了系统的经济福利政策。[37]例如，在澳大利亚、德国、奥地利已经将职工的工资的优先权取消，而代之以社会保障体系来承担。[38]而我国社会保障体系除本身保障极不完善，体系不健全之外，更重要的是缺少财政资金的支持。过去实行统收统支政策，国企收入全部上缴国家财政，而未建立其社会保障，要想在短期内完善社会保障、其难度系数超出常人想象，于是政府采取平衡债权人利益与职工利益的办法，但现行破产法及相关法律制度仍有以下欠缺之处。
首先，职工安置费，根据《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（以下简称通知）和《国务院在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题补充通知》（简称补充通知）中有关规定。职工安置费从土地使用权出让所得价金中支付，支付不足时，再以其它无抵押财产中支付。这样职工安置费的性质非常模糊，相对于土地使用权出让金它是一种优先权，且优先于担保权，在其他财产中则不优先于担保权，但优先于债权。这样把职工安置费扩大到其它破产财产之上，显然侵害了债权人之利益，让债权人承担社会责任，显违法律公平之价值。因此，在新破产法草案中，没有规定把职工安置费扩大到其他破产财产。但其第161条规定仍未确定职工安置费之性质，而是通过第182条规定，把其确认权归于国务院行政规定上，这是出于对现实的认识，还是为行政干预留下突破口？另外依据物权法草案规定，物权法不规定法定优先权，而把商法上的船舶优先权和民用航空上的民用飞行器优先权，仍作为特别法定权。[39]同时，物权法草案[40]第352条规定可设定企业担保，企业担保物权在土地使用权转让金被优先用来分配职工安置费时，其本身的价值值得怀疑，况且职工安置费只适用于国企职工，这样国企职工能比民营企业职工享受到一种额外身份收入。当所有推动进步社会的运动，到此处为止是一个从身份到契约的运动时，[41]我们是否有必要对这种身份上的区别对待加以修正？
其次，职工退休费与医疗费。根据上述两个通知规定，如果企业参加了社会养老保险与医疗保险就由社会统筹支付，否则从土地使用权转让价金中支付，不足部分再从其它无抵押财产中支付。考虑到由债权人负担社会保障责任极不合理，于是新破产法草案未加以规定。在此，笔者不禁质疑，连退休职工的退休费、医疗费都享受不到优先待遇，为何职工安置费却能得到特别待遇？
最后，在破产财产分配时，清偿破产费用和债务后，应首先支付职工工资与欠缴社会保险费用，保险费用包括养老保险、医疗保险及其待业保险。从这方面来看，社会保险费用也是作为一种债权来参与分配的，只不过优先于普通债权，保险机构以后就不应因其未交纳社会保险费而拒绝为职工提供保险待遇，这也许是新破产法草案取消退休职工退休费与医疗费的优先之原因吧！但为何职工安置费仍要保留下来呢？与其把职工安置费赋予优先权性质，还不如让保险费有优先权性质，然后通过社会保障对职工给予救济，这也更有利于职工的普遍、平等保护。王欣新先生也认为，职工再就业安置费用应从待业保险基金中支付，而非由土地使用权出让价金中支付。[42]船员工资，矿工工资可优先于担保权之外，其他工资均属普遍债权，其清偿次序在抵押权、质权及留置权等担保物权之后。[43]为什么矿工工资与船员工资享有优先于担保物权之优先权。王泽鉴先生认为，矿工工资为矿工出卖劳动力应得的报酬，出卖血汗之对价，为保障矿工之生存权。[44]但除船员和矿工职工外，其它行业职工工资皆为出卖劳动力之报酬，维持职工之生存权之必要，但为什么不能优先于担保物权？笔者认为，船业与矿业职工其工作环境更为艰辛更具有人身危险性，其工资的特别规定既是对他们的补偿又是对其一种鼓励与支持，如我国的海商法与航空法的特别规定。基于上述，职工安置费的优先性之保留应慎重考虑。
结语
破产的本质是救济，通常只有债务人的经济状况恶化到崩溃的边缘时，才能求助于破产的救济。破产必须保持中立，它不是给予当事人在非破产中所有的全部权利，它的目的是控制财务恶化，并且尽可能以最大限度给予保护，它不能对经济损失造成的痛苦进行治疗，但会努力分配痛苦，以至避免个人遭受不应受的痛苦。[45]因此无论把破产制度作为体现经济竞争，优胜劣汰的要求，[46]还是保证市场经济条件下的资源配置做到有序和公平，[47]它终究是对现实资源配置的否定，是对现有利益平衡机制的破坏。债权人利益与其债务人利益必须通过破产程序公平分配，同时，也受社会利益之限制，最终还受债务人可分配财产的制约。这样在旧的利益平衡机制失去平衡时，客观上呼唤建立一种新的利益分配机制，破产利益制衡机制就成了新的利益平衡的缔造维持者。
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