由于我国目前证券流通市场的种种问题，广大中小股东往往由于信息不真实、不丰富、不对称，专业能力不强和“庄家”的违规操作，“圈钱运动”，中小股东处于相对弱势地位，其权益得不到保障和救济。故在加紧建立各种保护中小股东的制度之外，应建立股票信托制度，通过集中信托财产的转移和管理，专家操作，使过于分散的中小股东一定联结，抗击大股东“庄家”的违规操作行为。促进资源由低效益向高效益流转，提高配置效率，缓解中小股东的“被动挨打”局面，去除证券市场中上市公司的一些“诟病”。
证券市场具有四个核心要素：信用记录、契约意识、会计公信、产权观念。在以上要素缺乏和制度不健全的情况下，只能依靠外来力量扶持。即政府的行政权力只有到市场中的信用记录、契约意识、会计公信、产权意识等要素均建立时，才能逐步减弱。而在我国现阶段，证监会的作用就显得格外重要。监管部门在监管目标、监管手段、法律依据等方面有了一定基础和效果。但在认识和具体操作上存在着不足。一是对证券市场的功能定位上富有偏差。长期以来，我国一直强调证券市场为国有企业融资服务，非国有企业融资上市的制约始终很高，同时，在功能定位上也没有从单纯的融资功能转变到资源配置和价格的发现功能上来，客观上为国有股一股独大提供了生存空间，对中小股东的权利实现造成了极大的威胁。二是在规范和发展的认识上存在偏差，把发展与规范对立起来，使两者之间缺乏有效的协调。在实际操作中，经常自觉不自觉地把规范理解成单纯的治理整顿，以牺牲证券市场的发展为代价，寄希望于把证券市场打扫干净再来发展，把发展理解为简单的数量堆积，割裂规范与发展的内在关系，人为地使证券市场陷入规范和发展的两个极端之中。没有建立一套发展和规范有机融合在一起的动态与监管的理念，中小股东遂成为“圈钱游戏”的牺牲品。三为缺乏市场化的调控手段，往往政策选择的方向是正确的，但由于在操作手法、时机选择、调控力度等方面选择不当，导致一项本来有利于证券市场发展的政策被歪曲和延误，对中小股民通过“用脚投票”渠道实现权利造成了不利的影响。故完善证监会功能，加强对证券市场的监管对中小股东权利保护具有重大的影响。而对于监管中存在的问题，须逐步加以解决。准确定位证券市场的基本功能，坚持在发展中规范的方针。以历史和发展的眼光正确对待目前中国证券市场存在的各种问题。进一步完善市场化的调控手段，尊重市场客观规律，对各项政策的具体实施手段、实施力度和时机选择予以充分重视，以达到合意的政策效果。搞好监管当局的协调，目前与证券市场相关的监管部门除了证监会、证券交易所、各级证管办外，保监会和人民银行也对其有很大的影响，三个部门之间的监管工作要加强信息交流、协调监管，以保证货币市场、证券市场和保险市场三者的资金可有序地互相融通、互相发展并控制风险。在具体的操作层面上论，根据有关规定，证监会享有调查取证权、询问权、查阅权、复制有关资料权、查询、申请冻结权等具体监管职权。从理论上说，其权力实际上已经非常接近美国联邦证券交易管理委员会的权力。而在实际上，理论权力与实际运作情况有着不小的出入。首先，监督在职能和地区上处于分割状态，影响了政府政策的效率性，股票的一级、二级市场是分割的，由此使得对市场的监管职能分属不同的部门，即在规模计划问题上，主要由国家计划委员会负责，发行公司的确定一般是由地方政府和中央政府的主管机关确定，仅报证监会核批。作为承销商的证券金融机构主要由中国人民银行管理。可见，即使在一级市场上，也存在着部门协调问题。二级市场的监管职能主要包括对证交所、证券经纪代理机构管理，这些职能分别为人民银行、财政部、地方政府所分割。上述职能在中央政府与地方政府、中央政府部门间的分割，使得证监会的决策监管能力大打折扣，一些政策的出台较慢，政策间缺乏惯性与协调性，甚至使某些政策缺乏严肃性，最终侵害市场参与者特别是广大中小股东的利益。与之相对比的是大多数国家只有一个主要的证券监管机构，因为一个单一监管者会为证券市场的发展提供最实用的解决办法。比如，美国联邦交易管理委员会（SEC）是全美的证券监管最高行政机关，与美联储、财政部是并行的三大经济管理部门，兼有立法、执法和准司法权，独立行使对证券市场的全面监管职权，集证券市场的所有管理权限于一身，在向国会负责的前提下，进行效率较高的监管工作，美联邦证券交易管理委员会（SEC）以若干证券交易所和场外交易协会为基础的双层次的监管组织体系。笔者认为，美国的做法值得借鉴。但还可补充法院的间接监管权，通过一些判例来具体规定一些规则，对证券市场予以规范。此外，美国及国内外的实践均表明，证监会的监管不仅依赖于健全的组织和应有的权力以及实现权力的设立，更应注意应有信息的满足，即满足监督者对实现监管所必要的信息要求。证券市场保持透明是其反欺诈的必要条件。没有信息公开，有效监管的基础就不再存在。而媒体的及时关注和充分披露上市公司的经营状况能很好地弥补证监会监管的不足，较为充分的满足投资者的知情权。要重视和加强新闻媒体的披露作用，给予新闻媒体一定的报告尺度。
笔者认为证监会可将一部门审核权力下放给证交所，使证交所发挥更积极的作用。建立上市公司的诚信交易记录，以加强对上市公司的监管，促使上市公司严格遵守《证券法》。把上市公司诚信记录作为评估上市公司的重要因素之一，予以公开，接受广大股东的监督与质询。成立“投资者权益保护协会”，其主要职责为受到损害的投资者，尤其上中小投资者提供法律咨询、法律援助及接受受侵害投资者赋予的诉讼实施权，代表投资者提起诉讼。笔者认为，协会的性质应当为民间性团体，但受证监会的业务指导。
在另一方面，随着银广厦、东方电子、蓝田股份、亿安科技等一批上市公司造假丑闻被证监会曝光，湖北立华、深圳中天勤、华鹏、华信等会计师事务所、中介机构造假行为也随之曝光。会计师事务所等中介机构的公信力遭到了极大的挑战。而会计师事务所要有行业公信力，关键在于不做假账。首先，要从制度上保证会计师事务所的独立性，我国的会计师事务所在行业内面临的激烈竞争，使得他们竞相争取利润丰厚的上市公司财务咨询业务，当会计师事务所为上市公司提供审计时，若上市公司以财务咨询等非审计业务为诱饵要求会计师事务所为上市公司提供虚假报告，面对巨大利润的诱惑，会计师说“不”的勇气已所剩无几。所以，要保证会计事务所审计的独立性，需将审计业务与非审计业务严格分开，分别由不同的相互之间没有关联关系的会计师事务所来承担。此外，更深层次的原因在于会计业务的购买者和使用者的错位。独立审计涉及三个主体，会计信息的提供者即被审计者，会计信息的使用者即审计信息需要者和会计信息的鉴证者，从理论上说，应由使用者来承担审计费用，但在实际生活中，审计信息的使用者极为分散，审计者无从收取费用，于是审计费用转由被审计者支付成为惯例。为了招揽业务，审计者往往迎合、被审计者的需要。故提高会计师的注意义务标准，确立会计师事务所向投资者赔偿的制度。实行有效的行业自律机制，借鉴国外的同业互查制度，实行对事务所执业人员定期强制性检查，以避免因竞争而给会计师事务所的独立性和广大投资者带来的损害。
孙琳 肖中伟
