各县区人民政府，市直各有关部门：
　　现将冯沙驼副市长在全市节约集约用地暨项目建设供地培训班上的讲话印发给你们，请结合各自实际，认真抓好贯彻落实工作。

二○○五年九月二日

附：节约集约用地　推进城市建设——在全市节约集约用地暨项目建设供地培训班上的讲话(节选)
冯 沙 驼
 (2005年8月3日)
　　6月18日至22日，国土资源部在江苏省无锡市举办了第十二期市长研讨班，我参加了这次研讨班。本次研讨班的主题是节约集约用地，主要任务是贯彻落实国务院关于节约土地、建设资源节约型社会的决定。来自全国各省(区、市)的部分市(地、州)政府主管领导、国土资源局长以及各省(区、市)、计划单列市和新疆生产建设兵团国土资源部门的主要负责同志参加了这期研讨班。国土资源部部长孙文盛亲临会议，第一副部长李元，副部长贠小苏出席会议。这次研讨班是总结经验、推广典型、全面动员、以期在全国迅速掀起节约集约用地高潮的一次盛会。根据本次培训班的主要精神，结合天水实际，我就节约集约用地，推动我市城市建设，谈几点个人的想法，供同志们参考。
　　一、认清市情，统一思想，切实增强节约集约用地的紧迫感和责任感
　　天水属资源短缺型城市，尤其是土地资源更为稀缺，土地利用率也很低。城市用地方面，按照正规的统计资料和最近的调查，天水2003年城市常住人口为48万人，建城区面积32.5平方公里，市区建设用地面积37万平方公里。根据我市经济社会发展情况预测，到2020年，我市的建城区面积为73.8平方公里，城市可供开发的土地仅为60平方公里，城区仅可容纳人口60万人。再把市区南北两山的土地进行开发，再拿到10平方公里土地，城区可以增加到70平方公里，也只能容纳70万人。如果长远考虑开发三阳川20平方公里作为城区面积，仅仅只能满足100万人口的土地需求。根据天水目前的土地现状得到的结论就是：城市土地极端稀少，已经严重制约了城市化进程。
　　农村用地方面，从产出看，我市有583万亩耕地，除去一部分牧场、草滩及退耕还林面积外，我市现有的土地是相当有限的。按照粮食产量计算，到2010年，市区的耕地面积为243.57万亩，播种面积228.9万亩，按照三个标准去衡量：350公斤是温饱型，400公斤是小康型，550公斤是富裕型的小康社会的标准计算，到2010年温饱型的土地资源供养能力仅仅是157万人，小康型能养活137万人，富裕型仅能养活100万人。1949年，天水人均耕地4.8亩，1996年人均耕地下降到2亩，到2003年人均耕地仅有1.66亩，列全省第8位。在116.8万公顷的农业用地中，耕地面积占56.9万公顷，只占到全市农业用地的39.2%，人均耕地面积为0.18公顷，粮食单产仅为全国平均水平的48%。与此同时，全市土地资源的利用率高达85.87%，水土流失面积达到75.12%，这在全国居于高位。另外，我市的川地仅占全部耕地的7.9%，远远低于全省的20%和全国的42.5%。从这些数字，我们就可以看到，天水土地资源极端稀缺，天水土地利用亟待开发，天水节约集约土地工作亟待开展。
　　天水土地资源非常短缺，可是资源的浪费却相当严重。就城区而言，天水办公用地的浪费在全国少有，办公仍然独门独院，前办公后居住。农民住房越建越乱，农民宅基地建设占用了大量耕地，使农村耕地越来越少。同时，对节约集约土地从本质上、认识上，我们才刚提到这个问题，但是从领导到基层只是把其作为一般性工作去抓，在节约集约方面考虑问题甚少。从经济社会发展来看，天水将来支撑100万城市人口的土地从何而来，如何来推进工业化、城市化，这些都是非常现实、非常紧迫的问题。目前全国的城市化率为45%，全省为36%，我市仅为27%，城市化率还相当低。在推进工业化方面，我们的步伐也比较缓慢，就连最基本的工业用地，我们有时也难以满足。与之相对应的却是我们的一部分企业仍是大厂房、大平房。这些问题，使全市经济社会发展的需求和土地需求之间的矛盾愈演愈烈。除两区外，我市五县也存在同样的问题。如甘谷、秦安两个人口大县，按照省上要求，如撤县建市，城市人口最少要达到20万，比目前要翻一番。而土地何来，土地能否承载，土地资源、水资源有没有，还需要打个问号。
　　综上所述，对天水而言，在没有其它资源支持经济社会发展的前提下，土地资源的节约集约问题显得非常迫切，面临的压力也相当大。各级政府及有关部门一定要从可持续发展、建设节约型社会的高度，增强节约集约用地的紧迫感和责任感，把节约集约用地作为我们肩负的一项历史使命，作为一项重要工作去推进、去落实。
　　二、立足实际，因地制宜，积极推进天水节约集约用地和城市建设
　　面临严峻的用地形势，天水如何发展，出路何在，需要我们大家认真思考，科学决断，拿出对策，抓好落实。
　　第一，要积极借鉴和认真总结推广好的经验和做法。在节约集约用地方面，外省一些地方走在了前列，创造了许多好的经验。比如，无锡的“三集中”经验，即工业向园区集中，农田向大面积基本农田保护区集中，农民宅基地相对集中，就值得借鉴推广。同时，认真思考近几年我们的工作，也不难发现一些节约集约用地的好典型、好例子。比如，在城市，某些小区、某些地段提高容积率，提出向高层建筑发展；人防工事建设向地下发展，解决“上天入地”问题。在农村，麦积区将一部分小居民点并为一个大居民点，试点的情况也比较好。麦积区和秦州区设立的两个工业开发区，尽管这都是南方已经走了多年以后我们正在走的一条路，但也毕竟是节约集约用地的一种比较好的方式。从这些例子可以看出，我们在节约集约利用土地方面，也树立了一些好典型、好例子，需要我们认真总结、及时推广。
　　第二， 要因地制宜地推进全市节约集约用地工作。我们要在借鉴外地先进经验和本地以往一些好的做法的基础上，立足天水实际，因地制宜地推进我市节约集约用地工作。
　　一要优先整合工业用地，抓好节约集约用地。现在天水市区和五县有大片工业用地，可节约集约利用。如武山县渭河以南原探矿厂的一大片土地，还有甘肃毛纺厂的一块土地；秦安、清水、张川也有大片土地可再集约利用。秦州甘绒厂破产，他们的土地怎么办？岷山厂的土地怎么办？麦积区也存在同样的问题。因此，在节约集约工业用地方面，可以说空间是相当大的。工业集中的问题，我市也完全可以做到。在五县，核心问题是乡镇企业向园区集中的问题，绝对不能再进行“村村点火”、“镇镇搞点”、“大片污染”，最后造成新的浪费。
　　二要以保护耕地为重点，抓好节约集约用地。各级土地部门要把农村耕地的保护作为工作的根本点去抓，坚决制止基本农田乱批、乱占及破坏问题。同时，要创造条件把基本农田面积扩大再利用，农民住宅要相对集中。尤其秦州、麦积两区边缘地区应该率先把此项工作向前推进。近年来，秦州、麦积两区建设了集中的农民安居小康工程住宅，应该予以提倡。对土地利用率不高的问题，要学习借鉴外地经验，总的要向“三集中”去靠拢、去发展。
　　三要以土地规划为龙头，抓好节约集约用地。根据国务院2005年32号文件通知，要以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，开展规划修编前期工作。这是摸清我市土地家底，做好节约集约用地的基础性问题。此项工作的核心是“四查清、四对照”：即查清规划期内新增建设用地的总量，与国民经济社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田的保有量，与规划目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。市国土资源部门要立即着手，切实做好各项前期准备工作。
　　四要以典型引路为手段，抓好节约集约用地。这次会后，各县区及国土资源部门要进行一次全面的调查，重点是近几年各县区节约集约用地做得比较好的典型。典型调查的范围要广，既要有开发区的也要有开发区外的，既要有城市的也要有农村的。近年来，在城市，有的企业节约一部分办公住宅用地用于扩大工业用地；在农村，秦安县去年查处一部分小的砖窑，节约了一部分土地，这些都是好的典型。要通过典型调查，为下一步全市大规模的开展节约集约用地提供示范，打好基础。
　　第三，要抓好农村宅基地审批的改革管理规范工作。我市现行的宅基地审批办法，是在五六十年代模式的基础上，通过几次政策调整进行审批的，没有实质性的、大的变动。如果宅基地问题不解决，节约集约用地也将很难取得实效。根据中央精神，结合我市实际，要尽快制定促进农民相对集中、住宅向小康发展的新政策，这个政策应根据经济发达的川道区，经济比较发达的边缘区，以及经济欠发达的深山区、林缘区、高山区等几个类型，提出不同的政策标准。通过改革宅基地审批办法，切实改变目前所用的沿袭了几十年的农村宅基地审批办法。
　　第四，要开展集体建设用地使用权的流转试点工作。在地方实际工作中，集体土地这一块是否流转，已成为制约当地经济社会发展的症结。对此，其它各省进行了大量的探索和研究。如何盘活集体土地，外地城市的土地流转经验是：允许农村集体建设用地的使用权在不改变全村所有权性质的前提下，可以进行流转，规划为经营性用地的可公开挂牌交易。土地使用者可以给予办理流转手续，相关的建设用地更允许转让、出租、抵押，土地的增值部分以及土地流转的收益按照谁所有、谁投入、谁受益的原则进行分配。天水能否进行大胆尝试，则需要市国土资源及政策研究等部门认真研究，提出对策。现在秦州、麦积区一些土地问题的矛盾十分突出，如全市县区域内均存在集体用地不能开发，使城市出现了“城中村”，还有农民乱搭乱建问题也屡禁不止，这些问题需要依靠政策解决。五县的问题与两区的一样，秦安、甘谷两个县的城乡结合部，农民在集体土地上乱搭乱建的问题十分严重。结合这次会议精神的贯彻落实，国土资源部门在集体土地的流转方面要尽快拿出实施意见。
　　第五，要结合城市规划修编制定节约集约用地政策。要配合全市“十一五”城市规划编制和二版规划修编，立足我市土地利用现状，尽快制定我市节约集约用地的规划和对策。此项工作市国土资源局、研究室、发改委等部门要协调配合，同步考虑，现在就着手进行前期调研工作，各县区要给予大力的支持和配合。
　　三、科学规划，从严把关，确保节约集约用地的各项措施落到实处
　　在节约集约用地方面，市国土资源部门及各县区近年来也都提出过许多好的建议和想法。下一步，要进一步加大工作力度，采取有效措施，使节约集用地的一些好的思路和想法尽快落到实处，以全面推进全市的节约集约用地工作。立足天水实际，当前应突出抓好这样几个方面：
　　(一)科学规划，从严审批。规划部门在节约集约用地中发挥着至关重要的作用，必须做好工作、把好关口。对秦州、麦积两区以及五县规划区内的城中厂、城中乡的问题，要先规划到位，后进行逐步清理，使城区的规划能够切实落到实处。在城市规划审批中，具体应把好这样“四关”：一是解决好地上与地下的问题，充分利用地下资源，在有条件的五个县的中心区建设中，应充分考虑地下建设问题。二是高与低的问题，就是拥挤区与不拥挤区的问题，拥挤区的建设要在保证老百姓采光权和生活权的前提下，应就高不就低，同时要充分考虑绿地面积。三是在规划审批中要充分考虑城市的中心区、边缘区，即城乡结合部的问题，要把城乡结合部纳入规划审批范围，解决好城区范围扩大后形成一种新的城中城的问题，防患于未然。四是在规划中严控混合建设的问题，避免办公楼和住宅楼混在一起，商业楼与住宅楼混在一起，产权不分使老百姓拿不到产权证，办公居住不分没有一个正常的办公秩序，水电暖等共用造成新的大锅饭。最为严重的是造成一定的土地浪费，造成房地产市场的混乱、造成管理的混乱。规划部门应从这几个方面严格把关，使节约集约土地工作落到实处。
　　(二)重点问题，具体解决。从我市实际出发，有这样几个问题，在规划期间必须加以注意。①“十一五”期间，天水军用机场的搬迁问题应该提上议事日程。从天水未来的发展趋势看，军用机场的搬迁已刻不容缓，现在应开始操作，不管这个操作要经过十年二十年，但是在规划方面要尽早规划。②对秦州为主的市直办公用房进行清理，彻底解决办公用地延续50年代面积大、利用率低、严重浪费土地的现象。要在重新规划时同步考虑天水市行政中心的建设，天水行政中心建设势在必行。③工业开发区，重点是秦州、麦积两区的开发区的规划，要尽快审查到位。④关于羲皇大道两侧的控制性详细规划要进行重新审定。曾做过的规划道路太宽，土地浪费太大，而且没有考虑到农民的聚集性，把一些分散的农民没有集中，没有考虑到2020年我们的城市化进程，应该把这个因素考虑到。⑤严格审查五县县域规划的编制，县域规划目前部分县已经完成，有些县正在进行，一部分小城镇的规划正在编制，一定要把节约集约土地概念贯彻到这个方面去，小城镇建设要在县城建设中考虑到土地的充分利用，少走弯路，用最少的土地换取最大的收益。
　　(三)依法规范，严格审查。对严重侵占农田、久拖未决的问题，要加大工作力度，采取有效措施，依法进行解决。这次会后，秦州、麦积两区政府及土地、城管等部门，对城中城和乱搭乱建等问题，要采取断然措施，司法机构依法介入，彻底加以解决。对公开对抗、严重违抗执法的，要坚决给予打击。同时，各有关部门包括发改委、土地、城管、建设等部门，在城中城、维修房屋的问题上，必须严格审查，提前审查是否合格，审批后要进行严格管理，是否按审批内容来建，监管完成以后要签字。对于体制上的问题，近期要拿出一个成熟的意见，来区分、划分各部门的权利和责任，提出具体要求，避免推诿扯皮。
　　(四)因地制宜，合理利用。在节约集约用地方面，要结合天水实际，研究政策，提出对策，因地制宜，抓好落实。开发区的招商引资一定要与土地的收益和创造的税收挂起钩来，对投入和产出进行算帐，投入多大，产出多大，就给多大的土地。开发区的规划要因地制宜，实事求是，路决不能越开越宽；开发区的大型企业厂房尽可能是多层，不能都是单层。开发区的行政生活区怎么控制？无锡是7%，我市要控制在多少？我们要有一定的规定。对城区内的企业要按照外地经验进行“地改企改”，就是企业的改革与土地的节约集约同步走。要加快调整我市土地结构，对已经破产和即将破产企业的土地，是否可以置换，市国土资源局、规划局、经贸委要商量拿出具体意见。可以考虑把一部分企业通过压缩后进入开发区，一部分跟旧厂合并，如甘绒二分厂可以合并到社棠，土地置换后安置职工，腾出的地方用于城市建设。一毛厂同样也是。各个县区都可采取同类措施，研究城市的“地改企改”政策并加以引导。
　　(五)统筹安排，搞好建设。对城郊城乡结合部的耕地要实行严格的保护政策，不允许搞经营性项目，不允许任何单位和个人审批土地项目，对此要有严格的办法和具体的政策意见。小城镇建设工作，要进行统一规划、统一建设、统一补偿、统一扶持、统一搬迁的试点，为以后工作奠定基础。要高度重视土地储备工作，尤其是把城市规划区范围内和未来发展区域内的土地进行储备，先规划将一部分土地收购起来，解决储备问题，为以后的建设做好准备。要加快农村合村并点工作，麦积区在以往的工作中这方面的好例子，其它县区要根据各自实际推进此项工作。
　　总之，贯彻落实无锡会议精神，全面推进节约集约用地，是一项非常重要而又十分紧迫的工作。各县区政府要高度重视此项工作，各有关部门要积极支持此项工作，真正把节约集约土地纳入各级政府的重要议事日程，从抓点开始，从现在开始，研究政策，制定方案，强化措施，扎实工作，迅速在全市掀起节约集约用地的高潮，为建设资源节约型社会，推动我市经济社会展做出应有的贡献。