上诉人（一审原告）方玲，女，汉族，住（略）。

委托代理人胡某，女，河南豫安律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）（略）国土资源局

法定代表人陈某甲，男，职务局长。

委托代理人张某某，男，（略）国土资源局法律顾问。

委托代理人杨某某，男，（略）国土资源局监察股股长。

一审第三人李某乙，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人陈某丙，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人李某丁，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人李某戊，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人李某己，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人李某庚，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人李某辛，男，汉族，住（略），农民。

一审第三人刘某某，男，汉族，住（略），农民。

上述八位第三人的诉讼代表人为李某丁、陈某丙。

委托代理人郭某某，男，河南团结律师事务所律师。

委托代理人李某壬，女，汉族，住（略）。

上诉人方玲因土地行政处罚一案，不服（略）人民法院（2010）郸行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人方玲及其委托代理人胡某，被上诉人的委托代理人张某某、杨某某，一审第三人李某乙、陈某书、李某丁、李某庚、李某辛以及八位第三人的委托代理人李某壬、郭某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，方玲于2009年10月20日在（略）钱店镇X村刘某村北100米处建房占用的土地属住（略）钱店镇X村曹楼村集体所有，系一般农田，分别由八位第三人承包耕种。2005年5月28日，八位第三人与方玲丈夫刘某军签订协议书（该协议经被周口市中级人民法院（2008）周民终字第X号民事生效判决认定为有效合同），协议约定该宗地由刘某军长期租赁使用，刘某军每年每亩向八人交纳租金600元。2008年7月，刘某军在该地上建房时，李某乙、陈某丙、李某丁等出面阻止，引发民事诉讼。2009年10月20日，方玲未经县级以上土地行政主管部门合法批准再次在该宗土地上建房，被（略）国土资源局发现查处。（略）国土资源局履行了原国家土地管理局发布的《土地违法案件查处办法》规定的受理、立案、调查、处理、送达、及《中华人民共和国行政处罚法》规定的告知程序以后，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条的规定，作出被诉行政处罚决定。李某丁不服周口市中级人民法院（2008）周民终字第X号民事生效判决，向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院受理了该申请，决定立案审查。

原判认为，争议地系八位第三人承包土地与本案具体利害关系，可以作为本案第三人参加诉讼。（略）国土资源局作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，没有超缺职权和滥用职权，应予以维持。本案被诉具体行政行为是方玲违法占用土地受到的行政处罚行为，与（2008）周民终字第X号民事生效判决一案中，李某乙等人与方玲家排除妨碍纠纷，是两个不同法律事实，没有关联性，该生效判决不能成为方玲建房的合法依据，不影响本案的审理。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定判决维持（略）国土资源局2009年11月16日作出的郸国土资监字（2009）16－X号土地违法案件行政处罚决定书。

上诉人方玲不服一审判决上诉称，上诉人是依照法律合法获得该片土地的经营权。这也分别得到了（略）人民法院（2008）郸民初字第x号民事判决、周口市中级人民法院（2008）周民终字第X号民事判决的确认。上述判决明确判决李某山、李某丁、陈某丙等三人不得妨害刘某军按照协议的约定行使合法的土地承包经营使用权。所以上诉人已经合法拥有该宗土地，而并不是非法占地。上诉人在合法使用的土地上发展养殖业是符合《农村土地承包法》及《土地管理法》所允许的在发展养殖业中根据需要配套建设鸡舍等行为，只要不改变土地农业用途，应受法律保护。被上诉人认定上诉人系建造营业性门面房没有任何证据和依据。被诉具体行政行为程序违法，被上诉人有处分权，但（略）国土资源局钱店镇国土资源所无处罚权，而土地处罚告知书上落款印章为前店镇国土资源所，故该处罚决定下达违法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被诉具体行政行为。

被上诉人（略）国土资源局辩称，经调查证实，方玲未经批准在耕地上建经营性门店，占地面积425平方米，该行为违反了土地管理法的第三条、第三十六条规定，属于违法占地，这些事实有询问笔录、现场勘测笔录、土地利用规划证明等证据为证。被诉具体行政行为严格按照法律规定的程序和职权依据以及处罚方式进行处罚，并在处罚前告知了当事人享有的陈某、申辩权利。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉。

一审八位第三人述称，上诉人在农用地上建房已经改变了农用地的性质，属于非法占用土地性质。即使第三人租给上诉人使用土地，但也没有同意上诉人在上面建房，改变土地用途。同时上诉人也不是（略）钱店镇X村曹楼村村民，未经法定程序不能承包该村的土地。钱店镇国土资源所没有以自己名义作出处罚，作出处罚的是（略）国土资源局，被上诉人在查明事实的基础上对方玲作出处罚是正确的，程序也是合法的。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持原判。

二审经审理查明事实与一审查明事实相同。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”该法第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”该法第四十四条第一款规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”从以上规定可以看出，我国对土地用途采取严格管理制度，农用地转为建设用地必须依法进行审批。本案中，方玲在原为一般农田的农用地上构筑永久性建筑，建设养殖场，显然已改变了土地用途，这种擅自将农用地改为建设用地的行为属于非法占用土地行为，依法应予以惩处。（略）国土资源局在调查取证的基础上，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条的规定，对方玲作出责令退还非法占用土地、限期拆除土地上建筑恢复原状、给予6375元的经济处罚，该处罚适用法律正确，处罚适当。

本案中方玲是否对该地享有土地承包经营权并不影响土地管理部门对其上述非法占用土地行为的定性。方玲上诉称该地系其合法租赁所得，并不是非法占用土地，所以不应受到处罚的说法不能成立。同理，周口市中级人民法院（2008）周民终字第X号民事生效判决的判决结果以及该案是否进入再审、再审结果如何均不能影响本案的审理。（略）钱店镇国土资源所作为（略）国土资源局下属职能部门，是具体的办理案件的部门，其以自己名义告知当事人相关权利，让当事人清楚了解自己所应有权利和义务，并没有影响到当事人陈某、申辩权利的行使，最终作出处罚仍是被上诉人，所以上诉人称被诉具体行政行为程序违法的说法不能成立。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定,判决如下:

驳回上诉，维持原判。

一、二审诉讼费共计100元由上诉人方玲承担。

本判决为终审判决。

审判长王福生

审判员胡某建

代理审判员郭某华

二0一0年八月十七日

书记员王琳