原告卫辉市X路管理局。

法定代表人韩某某，该局局长。

委托代理人蔡杰瑞，该局法律顾问。

委托代理人李某某，该局副局长。

被告卫辉市X乡X村民委员会。

法定代表人刘某某，该村委会主任。

委托代理人侯秀枝，河南恒辉（略）事务所（略）。

原告卫辉市X路管理局（以下简称公路局）诉被告卫辉市X乡X村民委员会（以下简称吕绪屯村委会）其他合同纠纷一案。本案受理后，依法组成合议庭。公开开庭进行了审理。原告委托代理人蔡杰瑞、李某某，被告法定代表人刘某某及委托代理人侯秀枝均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称：依照河南省人民政府（豫政文[2007]X号）文件，需在被告地段建立S226翟阳线柳庄收费站。2008年6月20日原被告双方分别签订了两份用地协议书。原告按照协议约定向被告支付了土地补偿费、安置补偿费、地上地下附属物及青苗补偿款共计x元。被告向原告交付土地8.08亩。双方均未依法办理土地征用相关手续。至2009年4月27日，河南省人民政府发布了《河南省人民政府关于取消全省政府还贷二级公路收费站的通告》。原告所建S226翟阳线柳庄收费站停建，因双方土地交易行为未经土地主管部门审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。双方所签订的两份用地协议均属无效。现要求确定该两份协议无效。原告将占用土地8.08亩返还被告。被告收到原告土地补偿等款x元返还给原告。

被告辩称：双方签订的合同是行政合同，而非民事合同，应属行政管辖范围；原告要求返还用地补偿等款项的请求不能成立，该用地款项涉及村X组及张纪忠等人，应作为第三人参加诉讼；该合同应为有效合同。

原告公路局向本庭提供的证据有：

1、河南省人民政府文件豫政文[2007]X号《关于部分干线公路收费站布局调整的通知》一份。证明：同意在S223郑州镜内符合建站条件的16个收费段可设立收费站。自2008年3月1日起征收通行费；建站费用由各市自筹解决；

2、河南省干线公路新设收费站一览表。证明：新乡市S226翟阳线；柳庄收费站，K105+400。

3、2008年6月20日公路局与吕绪屯村委签订《柳庄收费站建生活服务区用地协议书》《柳庄收费站加宽车道用地协议书》各一份。证明：生活服务区总面积3200平方米（折合4.8亩）。公路局支付吕绪屯村委用地补偿费等款项x元。加宽车道面积2001平方米（折合3亩），公路局付吕绪屯村委用地补偿等款项x元。

4、2008年5月12日被告村委会出具收据x元一份。证明：被告吕绪屯村委会收到原告支付的用地款、附着物款x元。

5、2008年5月15日中国建设银行转账支票存根一份。证明：原告转入被告账户款x元。

6、2008年7月14日原告出具收据一份。证明：被告退回原告款x元。

7、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、十二条、四十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、第六条第二款。证明：原告所征用土地未办理土地变更手续；违反法律规定，所签合同应为无效合同。

8、河南省人民政府《关于取消全省政府还贷二级公路收费》的通告一份。证明：2009年4月27日通告取消柳庄收费站。

被告向本庭提供证据有：

1、吕绪屯村X组金联合收款证明一份。证明2008年10月20日收到占地赔偿款x元。

2、吕绪屯村张纪忠收款证明一份。证明：2008年10月20日收到附着物款x元。

3、吕绪屯村X组张纪卫收款证明二份。证明：2008年10月20日收到占地赔偿款二笔共计x元。

4、吕绪屯村X组张福祥收款证明一份。证明：2008年10月20日收到土地赔偿款x元。

5、吕绪屯村X组吴学祥收款证明一份。证明：2008年10月20日收到占地赔偿款x元。

6、吕绪屯一组张福祥收款证明一份。证明：2009年元月10日收到二次占地赔偿款x元。

7、吕绪屯村X组金联合收款证明一份。证明：2009年元月10日收到二次占地赔偿款x.60元。

8、吕绪屯村X组吴学祥收款证明一份。证明：2009年元月10日收到二次占地赔偿款8540元。

9、吕绪屯村X组张纪卫收款证明一份。证明：2009年元月10日收到二次占地赔偿款5276元。

经庭审质证，依据有效证据。本院确认以下案件事实：

2008年5月份，原告持河南省人民政府[2007]X号文件，决定在S226翟阳线K105+400处设立柳庄收费站的通知，与被告协商用地事宜，2008年5月12日被告给原告预先出具x元收据一份，2008年5月15日原告通过中国建设银行转账给被告用地款x元，于2008年6月20日双方分别签订了《柳庄收费站建生活服务区用地协议书》《柳庄收费站加宽车道用地协议书》各一份。两份协议书主要约定：生活服务区用地面积3200平方米（折合4.8亩）。公路局付给吕绪屯村委会土地补偿费、安置补助费、地上地下附着物及青苗补偿款共计x元。上述款项含该用地范围内张纪忠一座院落的补偿款。公路局给付吕绪屯村委会补偿款之后享有该院的所有权，公路局可任意处置。吕绪屯及张纪忠均不得干预。加宽车道用地2001平方米（折合3亩）。公路局付给吕绪屯村委会土地补偿费、安置补助费、地上地下附着物及青苗补偿款共计x元等内容。被告于2008年7月14日退给原告多付用地款x元。原告在没有办理土地征用、变更土地用途等手续情况下，对部分用地进行了基础施工。2009年4月27日河南省人民政府下发通告，取消建设柳庄收费站项目，柳庄收费站在主体未动工之前停建至今。被告将原告支付款项内的x.60元后两次给付了本村X村民小组及张纪忠。

本院认为：原被告所签订的用地协议是平等主体的法人之间设立的民事权利义务关系的协议，并非是对具有国家行政职权机关和组织及其工作人员的行政行为不服的行为。原告所诉属民事范畴，被告辩称该行为应为行政行为的理由不符合法律规定，本院不予采信。被告的村X组属其分支机构，不具有主体资格，对外不能承担民事责任。原被告在签订《柳庄收费站建生活服务区用地协议书》中已明确约定，“以上款项含在该用地范围内张纪忠一座院（含院内建筑物及院外树木）的补偿款。公路局给付吕绪屯村委会补偿款之后享有该院的所有权。公路局可任意处置，吕绪屯村委会及张纪忠均不得干预。”张纪中的的该项权利义务已由被告方对外行使。被告要求追加村X组及张纪忠参加诉讼的理由没有法律依据和事实根据，本院不予支持。原被告签订的两份用地协议中只约定了用地面积及补偿金额，对土地变更的登记手续没有约定。双方在原告停止建设该宗用地时也未补办土地变更登记手续，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款“依法改变土地用途的，必须持批准文件；向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请。由原土地登记机关进行变更登记”之规定。原被告双方于2008年6月20日签订《柳庄收费站建生活服务区用地协议书》、《柳庄收费站加宽车道用地协议书》均属无效协议。因此，原被告而相互取得的财产应予相互返还。鉴于原告在被告土地上进行了部分施工，给被告造成了部分损失。被告可依法另行主张权利要求原告给予一定的补偿。故依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条之规定，判决如下：

一、原告卫辉市X路管理局与被告卫辉市X乡X村民委员会签订的《柳庄收费站建生活服务区用地协议书》、《柳庄收费站加宽车道用地协议书》均为无效合同。

二、被告卫辉市X乡X村民委员会应于判决生效后三十日内返还原告卫辉市X路管理局人民币x元。同时原告卫辉市X路管理局将占用的7.08亩土地返还被告卫辉市X乡X村民委员会。

如果未按照判决确定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费6810元，原告卫辉市X路局负担1760元，被告卫辉市X乡X村民委员会负担5050元。原告预交6810元暂不退还，待执行时一并结清。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。

审判长王燕军

审判员陈志敏

审判员刘某丽

二○一○年十二月八日

书记员刘某