上诉人（原审原告）平顶山市豪嘉园房地产开发有限公司（以下简称豪嘉园房地产开发公司），住所地平顶山市X路中段X号。
法定代表人吕某某，经理。
委托代理人宁志建，河南丙东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平顶山市国土资源局（以下简称平顶山国土局）。
法定代表人周某某，局长。
委托代理人刘某某，平顶山国土局新华分局法制法规宣传股股长。
委托代理人孟某某，平顶山国土局新华分局土地监察股副股长。
上诉人豪嘉园房地产开发公司因土地行政处罚一案，不服平顶山市新华区人民法院（2010）新行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人豪嘉园房地产开发公司的委托代理人宁志建，被上诉人平顶山国土局的委托代理人刘某某、孟某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2009年12月22日，平顶山国土局作出平国土资罚字[2009]X号行政处罚决定，认定豪嘉园房地产开发公司未经县级以上人民政府批准，擅自将水岸嘉园小区X号楼一层住宅用地改为商业用地，面积为427.61平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款、第五十一条第一项、第三项和《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》第七条第二项第一目的规定，决定：1、责令自收到本处罚决定书之日起三十日内交还非法改变用途的427.61平方米土地；2、对非法改变用途的427.61平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计4276.10元。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
一审查明的事实：豪嘉园房地产开发公司原法定代表人周某杰，于2004年11月2日在平顶山市土地收购储备发展中心公开竞得编号为平储收字（2004）X号地块国有土地使用权，宗地面积x.2平方米，用途为住宅用地。2006年4月7日平顶山市人民政府为周某杰颁发了平国用（2006）第x号国有土地使用证。后周某杰申请变更登记土地使用权人，经被告平顶山国土局针对周某杰的申请向河南省国土资源厅请示，2007年1月18日河南省国土资源厅办公室对被告的请示作出豫国土资办函（2007）X号关于土地使用权变更登记的批复。答复：以出让方式取得的土地使用权需要变更名称的，土地使用者应向土地行政主管部门申请，经审查无误，应予办理变更登记。2007年2月11日周某杰向市国土局申请，要求注销原土地使用证，2007年2月15日平顶山国土局新华分局作出初审意见：经审核，该宗地位于光明路中段西侧，2006年已依法办理《国有土地使用证》（平国用[2006]x号）。依据河南省国土资源厅豫国土资办发[2007]X号及豪嘉园房地产开发公司申请，现对该宗地依法办理名称变更登记。经城镇地籍调查，该宗地权属来源清楚，四邻无争议，实测面积为x.2平方米，批准用途为住宅用地，出让年限为70年，建议上报市国土局审核。后经市国土局审核同意变更，2007年3月15日平顶山市人民政府批准同意变更发证。
另查明，2006年6月15日平顶山市城市规划局作出的平规审[2006]X号《关于批准平顶山市东城科技创业园等规划方案的意见》的同时也审批同意“水岸嘉园小区规划”，规划用地位于光明路X路交叉口西北角，周某均为现状多层住宅。于入口处规划一栋X层管理办公建筑，规划一栋X层住宅楼，两栋X层住宅楼。2006年7月24日，平顶山市发展和改革委员会作出了平发改城市[2006]X号“关于平顶山市水岸嘉园小区可行性研究报告的核准通知”具体核准事项为该小区内规划建设一栋X层管理办公建筑，一栋X层住宅楼，两栋X层住宅楼。
2006年7月18日，平顶山市城市规划局为豪嘉园房地产开发公司颁发了建设用地规划许可证，该许可证（附件）上“用地性质”一栏中注明为居住用地。该许可证用地规划平面位置定点图中入口处为物业管理办公建筑楼房。
2008年6月6日，豪嘉园房地产开发公司与平顶山市圣洁物业管理有限公司签订一份“物业管理移交协议”，该协议内容：由原告将X号楼一楼X.62平方米建筑面积作为物业办公用房交给物业公司为管理用房。2009年6月25日，平顶山市圣洁物业管理有限公司与河南省九方圆文化艺术传播有限公司签订一份“门面房租赁合同”，合同主要内容是：物业公司将该楼一楼的部分建筑面积共约629平方米作为门面房有偿租赁给九方圆文化艺术传播公司为商业用房，实际租赁的建筑面积是427.61平方米。为此，被告平顶山国土局于2009年10月16日以原告在国有土地使用权批准用途为住宅用地的宗地上擅自将该宗地部分土地用以商业用地为由立案调查。经调查，被告于2009年12月22日作出平国土资罚字[2009]X号行政处罚决定，内容:1、责令自收到本处罚决定书之日起三十日内交还非法改变用途427.61平方米土地；2、对非法改变用途的427.61平方米土地处以每平方米10元的罚款，共计4276.1元。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意报原批准用地的人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，依法改变土地所有权、使用权的因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。依法改变土地用途的，必须持有批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。平顶山市规划局虽对原告的“水岸嘉园小区规划”进行了审批，同意该小区入口处规划一栋X层管理办公建筑。但在平顶山市规划局为原告颁发的《建筑用地规划许可证》的附件上标明的用地性质为居住用地，且在该规划的平面图上显示的是小区入口处一栋楼房一层为物业管理办公建筑。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。原告未重新签订土地使用权出让合同，也未重新交纳出让金，更未重新办理登记。显然原告是在未经过土地行政主管部门的批准下，擅自将该小区入口处X号楼一层为住宅结构的建筑建为无隔离墙壁的通透建筑结构。该实际建筑结构与原土地登记审批为住宅的建筑是完全不相一致。原告的建筑属违规建筑。被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，处理适当，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字[2009]X号行政处罚决定。
豪嘉园房地产开发公司不服一审判决，向本院提起上诉称：光明路水岸嘉园小区X号楼是按照土地证及规划部门的规划，一楼建设小区配套物业管理办公用房，建设性质仍为住宅。2008年6月上诉人与平顶山市圣洁物业管理有限公司签订《物业管理移交协议》，将入口处的X号楼一层移交给物业做为物业管理办公用房。之后，物业公司将部分用房出租给他人使用，该行为纯属物业公司对房屋占有和使用行为，与建设方和所有权单位按照土地性质和规划建设楼房没有关系。上诉人建设的房屋完全是按照土地批准性质和规划设计进行建设，没有改变土地用途，X号住宅楼建设后，住户已经入住，即整栋楼建设符合土地用途和建设规划要求，根本不存在违背土地用途建设的事实，至于楼房部分使用中，存在出租、用户使用承租房商用，完全是使用问题，且出租房屋的使用是否合法，是城市房屋出租管理部门的范围，不是土地部门的职责范围，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定完全超出其职权范围，一审判决维持该处罚决定的处理不当。请求二审查明事实，正确适用法律，撤销原判，撤销平顶山国土局作出的平国土资罚[2009]X号行政处罚决定。
被上诉人平顶山国土局答辩称：上诉人取得的宗地用途为住宅，其在未经土地管理部门同意，也未经市人民政府批准的情况下，擅自将水岸嘉园小区X号楼改建成底商住宅，并将部分原批准用途为住宅的土地变更为商业用途，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，我局对上诉人非法改变土地用途作出的平国土资罚字[2009]X号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审相一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案，被上诉人平顶山国土局虽然在法定期限内提交了有关证据，但该证据尚不能充分证明平国土资罚字（2009）X号行政处罚决定的正确性，故该决定依法应予撤销。一审判决维持该处罚决定的处理属适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销平顶山市新华区人民法院（2010）新行初字第X号行政判决；
二、撤销平顶山市国土资源局作出的平国土资罚字[2009]X号行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，均由平顶山国土局负担。
本判决为终审判决。
审判长赵新生
审判员张美荣
审判员赵益
二0一0年八月十六日
书记员彭书丹
