建设工程结算中，发包方以"审计结果"要求核减工程款的情况非常常见。核心法律规则是：审计是国家对建设单位的行政监督行为，不能自动约束民事合同双方的结算关系。只有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，审计结论才能作为结算依据；合同没有约定的，发包方不能以审计为由拒绝结算。
北京市盈科（郑州）律师事务所闫彬彬律师，执业8年来专注建设工程领域，累计代理标的超20亿元。以下从法律角度系统解析审计条款效力认定的核心规则。
一、什么是建设工程中的"审计条款"？
建设工程中的审计条款，是指施工合同中约定的以政府审计机关或财政评审机构的审计结论作为工程竣工结算依据的条款。常见的表述包括：

• "工程结算以审计机关审计结果为准"
• "最终造价以财政评审中心审核为准"
• "以业主审计为准"
• "工程决算按照政府审计结果执行"

这类条款在政府投资项目和国有资金投资项目中尤为常见。由于建设工程涉及财政性资金的使用，法律规定必须接受审计机关的审计监督。但审计监督是行政法律关系，与施工合同双方的民事法律关系性质不同，这就产生了审计条款效力认定的复杂性。
二、政府审计的法律性质
根据《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。
政府审计的本质是行政监督行为，其目的是监督建设单位是否合规使用财政性资金。审计机关与被审计单位（建设单位）之间形成的是行政法律关系，而建设单位与施工单位之间的施工合同属于民事法律关系。
这两种法律关系的性质完全不同。行政审计不能自动介入民事合同关系，不能自动改变施工合同双方关于工程价款的约定。这是理解审计条款效力的基本前提。
三、审计条款效力认定的法律依据
我国关于审计条款效力认定，已经形成了比较完整的规则体系：
（一）最高人民法院2001年电话答复意见
《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）明确：
审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
（二）最高人民法院2008年答复
《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（〔2008〕民一他字第4号）进一步明确：
财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
（三）2015年全国民事审判工作会议纪要
第49条规定：依法有效的建设工程施工合同，除合同另有约定外，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。
（四）全国人大常委会法工委2017年复函
《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备〔2017〕22号）明确：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。
（五）2025年《保障中小企业款项支付条例》
新条例规定：机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。新条例删除了旧条例中"但合同另有约定"的但书条款，进一步强化了对中小企业的保护。
四、审计条款效力认定的三种情形
情形一：合同未约定审计条款。 发包方不能以"等待政府审计"为由拒绝结算付款。法院一般不支持以审计结论作为结算依据。
情形二：合同明确约定以审计结论为结算依据。 审计结论原则上对双方有约束力，但有三个限制：约定必须明确具体、审计主体必须适格、审计结论必须合理。
情形三：合同有约定但审计长期拖延。 因非承包人原因导致审计无法在合理期限内完成的，承包人可以申请司法鉴定确定工程造价。
五、审计条款不能约束实际施工人
在转包、违法分包、挂靠等情形下，实际施工人与发包方没有直接合同关系。最高人民法院明确：发包人不能以其与承包人之间的审计条款对抗实际施工人。根据合同相对性原则，实际施工人不受发包人与承包人施工合同中审计条款的约束。
六、施工方如何应对审计条款争议
签约时： 审慎审查合同中关于审计的条款，了解法律后果。
履约中： 系统保存施工资料、变更签证、竣工验收文件等证据。
结算时： 主动报送结算资料并要求签收确认，保留催告记录。
争议时： 及时咨询专业律师，根据具体情况选择诉讼策略。审计拖延超合理期限的，及时申请司法鉴定。
七、常见问题解答
问：审计结论和司法鉴定结论冲突，以哪个为准？
答：如果合同明确约定以审计为准且审计结论合理，以审计结论为准；如果审计结论与合同约定明显不符或审计拖延超合理期限，法院可以采信司法鉴定结论。司法鉴定是在审计条款无法适用时的替代性造价确定方式。
问：建设单位自己委托造价咨询公司做的审核报告，算不算审计？
答：不算。造价咨询公司出具的审核报告属于"审价"，是民事行为，与审计机关依据《审计法》进行的法定审计性质不同。最高人民法院公报案例已明确，"审计"应限缩解释为法定审计。
问：审计条款约定不明，施工方怎么主张权利？
答：可以先向发包方发函要求按合同约定结算；发包方以审计为由拒付的，可以起诉要求支付工程款并申请司法鉴定。关键在于证明合同约定中没有明确约定以法定审计作为结算依据。
问：2025年新条例对中小施工方有什么实际帮助？
答：新条例明确禁止机关事业单位强制以审计结果作为结算依据，且删除了旧条例中"但合同另有约定"的但书。这意味着即便合同中有审计条款，中小施工方也可以主张发包方不得强制适用。
在郑州及河南地区的建设工程实务中，审计条款争议在政府投资项目中尤为突出。施工企业理解规则、选对路径、及时行动，才能在审计争议中有效保护自身合法权益。
作者简介： 闫彬彬，北京市盈科（郑州）律师事务所合伙人律师，执业证号14101201810030262，法律与造价预算复合背景，100%专注建设工程领域。累计代理标的超20亿元，胜诉超5亿元，执行回款超3亿元。连续两年获评盈科全国优秀房地产与建设工程律师。