内容提要： 目前我国中央与地方关系的法治化在立法、司法方面成就与不足并存，在行政方面法治化程度最低。加快中央与地方行政关系的法治化是当务之急，它是解决当前我国诸多重大问题的客观需要，是当前我国行政管理体制改革的必然要求。中央与地方关系的法治化问题在实质上就是国家结构形式的完善问题，在推进中央与地方关系法治化的过程中，应当注意走出国家结构形式的几个理论误区：我国的国家结构形式是单一制；联邦制奉行的是“双重主权”原则；单一制与联邦制相比，中央更具权威；完善国家结构形式，我们必须坚持单一制。
键词： 中央与地方的关系/法治化/现状/当务之急/理论误区

　　世界上实行法治的国家一般都在宪法和法律中对中央与地方的关系[①] 作了明确的规定，中央与地方关系的法治化是现代法治的应有之义，是宪政建设的基本内容。当然，中央与地方关系的法治化也理应是我国实行依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容。然而，我国法学界特别是宪法学界对中央与地方关系的法治化这一宪政问题讨论不多，确有深入研究的必要。本文拟对我国中央与地方关系法治化的问题作初步的探讨，以期抛砖引玉。

　　一、我国中央与地方关系法治化的现状

　　我国宪法第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而且，宪法第3条第4款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高，有的虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央的统一领导又发挥地方的积极性的原则以及法治的精神。总的看来，目前我国中央与地方关系法治化的状况可以概括为以下两个方面：

　　（一）在立法、司法方面中央与地方关系法治化的成就与不足并存

　　在立法方面，在宪法对中央与地方之间的立法权限作出“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（第58条）、“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”（第100条）等原则规定的基础上，2000年《立法法》作出了“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”（第8条）、“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”（第63条第1款）等更为具体的规定。可以说，2000年《立法法》出台后，中央与地方的立法权限有了比较明确的划分，中央与地方在立法权力方面的关系已经基本上实现法治化。

　　然而，在立法机关的产生问题上，根据目前我国《选举法》第15条的规定，全国人大代表由省、自治区、直辖市的人大和解放军选举产生。也就是说，中央的立法机关由地方的立法机关间接选举产生，这在很大程度上意味着中央立法机关成员的素质乃至中央立法机关的权威要依赖于地方立法机关。目前我国目前这种中央立法机关由地方产生的规定，是否符合法治的要求，值得进一步探讨。这种规定是否影响了全国人大及其常委会对地方性法规开展违宪审查活动，是否影响了全国人大及其常委会的地位和权威，这些也许由于目前我国立法机关在国家生活中不处于中心地位而未显示出来。但从发达国家的法治实践来看，“事实上，发达经济民族加强中央权力的最主要制度化安排就是尽可能减少间接选举的层次而扩大直接选举，以确保最上层的中央权力具有比任何地方或集团势力更大的社会民众基础。……议会制国家在中央权力不足时最常采用的做法就是提前举行全国大选，以从社会大众的直接支持中获取新的权力正当性基础。”[1]（p7） 此外，目前我国《选举法》的规定是否符合宪法精神，也有必要作进一步的研究，因为我国现行宪法并没有明确规定全国人大由省一级人大间接选举产生，只是在第59条第1款规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”

　　在司法方面，我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及人民法院组织法对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权作了明确的划分，应该说在司法方面中央与地方关系的法治化工作起步最早，并且取得了不少的成就。但是，法制化并不等于法治化，目前我国中央与地方之间司法关系的法治化程度与法治的要求还有相当的差距。“要实行法治，就必须有一个独立的司法部门。”[2]（p43） 然而，根据我国现行宪法和人民法院组织法等法律的规定，各级人民法院由同级人民代表大会产生，对它负责并报告工作。由此，在实践中造成我国的司法不独立，各级人民法院的人、财、物均受制于同级党委和政府，地方法院成了地方的法院，地方保护主义盛行，导致司法不公和国家的法制不统一。对此，这些年来学者们一直在呼吁修改完善宪法和相关法律，让法院摆脱地方的控制，以保障司法独立。

　　（二）在行政方面中央与地方关系法治化的程度最低

　　在立法、司法方面，我国现行宪法和法律对中央与地方的关系已有相当的规定，尽管这些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，虽然我国现行宪法第110条第2款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但目前我国现行宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度是最低的。

　　我国宪法第89条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时，在第107条规定地方政府的职权时规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，根本没有在法律上划分中央政府与地方政府的职权。

　　二、加快中央与地方行政关系的法治化是当务之急

　　从上可知，目前在立法、行政、司法等方面我国中央与地方之间的关系均尚未比较彻底理顺，法治化程度还不高，并且造成了一些不良后果，影响着我国整个社会主义法治建设的进程，有待于进一步法治化。其中，中央与地方之间行政关系的法治化程度最低，亟待法治化。特别是从这些年来的行政实践情况来看，我们可以说加快中央与地方行政关系的法治化进程是当务之急。

　　（一）加快中央与地方行政关系的法治化是解决当前我国诸多重大问题的客观需要

　　近些年来，我国矿难事故不断、征地拆迁事件频繁、房地产市场混乱、“三农”问题突出、地方领导干部腐败问题严重，等等。造成这些问题的原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策。例如，2006年7月，国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上就曾明确指出：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[3]（p10）

　　在今年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[4]（p2） 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张地呈现了出来。

　　“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。正如一位学者所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”[5]（p6）

　　为什么中央政令在地方不通，地方政府不执行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。

　　为解决上述现实问题，自然就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。

　　（二）加快中央与地方行政关系的法治化是当前我国行政管理体制改革的必然要求

　　在事实上，为解决政令不通等问题，我国已经开始进行旨在调整中央与地方之间行政关系的行政管理体制改革。

　　1994年我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统。

　　1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，以摆脱地方政府对金融业务的干预。

　　1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理，以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。

　　1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，以排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。

　　2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制。


　　2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，最重要的一点在于实行垂直管理，各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。

　　2004年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。

　　2006年7月，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个与核辐射安全监督站，一共十一个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。

　　2006年7月，国务院办公厅下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，决定由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，专门负责对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

　　2006年11月，为了加强城市规划监督管理，建设部决定向南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林等6个城市派出规划督察员，正式启动了城市规划督察试点工作。

　　值得注意的是，上述行政管理体制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低。显然，加快开展这方面的立法，加快中央与地方行政关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。过去有学者认为，司法改革是我国法治建设的突破口。现在看来，也许中央与地方行政关系的法治化更有可能成为我国法治建设的突破口。

　　三、推进中央与地方关系的法治化，应当注意走出国家结构形式的理论误区

　　中央与地方的关系问题在实质上就是我们通常所说的国家结构形式问题，即联邦制与单一制的问题，它涉及一国的纵向权力分配，是一个关系国家稳定与发展的重大问题。中央与地方关系的法治化问题也就是国家结构形式的完善问题。要实现中央与地方关系的法治化，有许多工作要做。笔者以为，在中央与地方关系法治化的理论探讨和实践探索以及推进中央与地方关系法治化的过程中，我们首先应当注意走出几个有关国家结构形式的理论误区。

　　（一）误区之一：我国的国家结构形式是单一制

　　尽管我国宪法没有明文规定我国是单一制国家，然而我国宪法学界一般根据我国宪法关于“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”（序言）、“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）、“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”（第110条第2款）等规定，认定我国的国家结构形式是单一制。这是我国学术界的主流观点。

　　然而，我们真是单一制国家吗？

　　我们姑且不谈香港、澳门特别行政区的权力在许多方面比联邦制国家的成员单位还要大，它们基本上是一个“独立王国”，在某种程度上具有某些联邦制的特点。就拿我们普通的行政区来说，我国也未必是纯粹的单一制国家。

　　从宪法的规定来看，虽然宪法规定全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，地方各级人民政府都要服从中央人民政府即国务院的领导，但同时又规定地方各级国家权力机关（即地方各级人大）由下一级人大选举或选民直接选举产生，地方各级行政机关、审判机关和检察机关都由本级人大选举产生，对它负责，受它监督。

　　而且，在事实上，地方掌握着很大的权力，地方几乎什么都管，就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”[6]

　　从上不难以看出，我国的国家结构形式既不太像传统意义的单一制，也不是联邦制，有点不伦不类。值得注意的是，目前我国国家结构形式上的混沌状态与世界上单一制与联邦制呈现出的趋同潮流不一样，它们是在中央与地方之间有明确分权的基础上的趋同，而我们是中央与地方之间缺乏基本分权的混沌。

　　（二）误区之二：联邦制奉行的是“双重主权”原则

　　我们通常认为，联邦制与单一制有很大的区别，其中一个重要区别就是联邦制下的成员单位享有主权，联邦制奉行的是“双重主权”原则。

　　自从16世纪法国思想家让·布丹提出“主权”这一概念以来，“主权”含义发生了很大的变化，由原来专指“对内的最高统治权”逐渐发展为主要指“对外的独立权”。不管“主权”是指对内的最高统治权，还是指对外的独立权，联邦制下的成员单位真的享有主权吗？

　　美国的早期联邦制是建立在“双重主权”原则的基础上，诚如一位瑞士学者所言，美国联邦宪法“将联邦的权力与州的权力结合在一起就产生了双重主权的概念”，“将剩余权力留给地方政府，而将中央政府建立在双重主权基础之上，这是一个全新的思路。”[7]（p3、9） 但后来在实际上美国修正了这一原则，美国的南北战争就是为反对南方各州独立而进行的战争，特别是在二战后，美国联邦政府的权力得到大大的强化，各州的所谓“主权”相应地大大弱化了。在世界上，只有前苏联的宪法规定其加盟共和国有退出苏联而独立的权利，但在实际上当时苏联是不允许其成员单位独立的，[②] 后来苏联解体，各成员单位纷纷独立是非正常状态。可以说，当今世界的联邦制国家不管在法律上还是在实践中都不允许其成员单位独立，甚至为阻止其成员单位独立而不惜进行战争。前些年的“车臣战争”就是俄罗斯联邦总统普京为阻止车臣共和国从俄罗斯联邦独立出来而开展的。显然，当今世界联邦制下的成员单位在实际上是不享有主权的。

　　目前只有英联邦，才是由各个独立主权成员单位组成的联邦，但它只是名义上的“联邦”，它不是一个国家，实际上只是一个松散的国家联盟，尽管在名义上它有一个统一的国家元首即英国女王（在事实上英联邦各国的元首职权由总督代为行使，而且总督产生的决定权实际上掌握在各个主权国家手里）。

　　（三）误区之三：单一制与联邦制相比，中央更具权威

　　长期以来，我们存在这样一种认识：联邦制实行地方自治，其地方自主权大而中央权威小，而单一制则实行中央集权，其中央具有极大的权威。真是如此吗？

　　其实，在当代世界，联邦制与单一制的区别越来越小。联邦制未必实行地方自治，而单一制也未必实行中央集权。有的联邦制国家就是实行中央集权，如印度、巴基斯坦、马来西亚、阿根廷等；也有的单一制国家实行地方自治，如日本、英国等。

　　我国的主流观点认为我国是单一制国家，同时往往想当然地认为我们的中央政府具有高度的权威。其实，正如前面所述的，我国的单一制有些不伦不类。而且，在这种所谓的单一制之下，我国的中央权威是缺乏保障的。按照我国现行宪法的规定，国家的宪法、法律和行政法规是由地方各级人大保证在各自的行政区域内得到遵守和执行，换一句话说，就是中央的法律由地方来执行，而不由中央自己来执行。可见，从宪法的规定来看，我国这种单一制本身是难以确保中央权威的。当然，在实践上，地方国家机关主要领导人的任免在实际上掌握在中央，是由中共中央事先确定，再由地方同级人大履行一个形式上的程序。这也大概是目前我国中央确保对地方的权威的主要办法，但它是一种宪法和法律之外的手段，现行宪法和法律均无规定，而且这种做法与我们所提倡的“依法治国”不太相符，今后有待改革完善。

　　同时，让我们感到意外的是，联邦制并不会削弱中央权威，恰恰相反，联邦制反而加强了中央权威，联邦制国家往往比单一制国家更具有中央权威，在很大程度上美国的中央比中国的中央更有权威。这是为什么？原因很简单，因为美国的联邦有自己的组织系统，它的权威是由它自己来维持，而不依靠地方政府。我们通常说美国是联邦制国家，但往往忽视美国是中央具有高度权威的国家，甚至可以说是中央集权国家。在政治上，美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器，包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等；在经济上，美国建立了强大的联邦中央财政、先进的联邦税收制度和储备银行制度以及一系列维护统一市场秩序的专业联邦职能机构，它们对整个国民经济实行有效的专业化管理；在意识形态领域，联邦主义成了美国人民普遍的政治信仰，忠诚于联邦事业成为整个官僚队伍和每个公职人员的基本职业道德。[8]（p82）

　　（四）误区之四：完善国家结构形式，我们必须坚持单一制

　　目前我国学术界似乎还存在一种可怕的政治思维：“联邦制”在某种程度上成了一个政治符号，仍属学术禁区，似乎联邦制就是资本主义的，而单一制才是社会主义的，单一制就是比联邦制好。由此，在探讨中央与地方关系以及我国国家结构形式的完善之时，往往特别强调我们必须坚持单一制。我们好像是为坚持而坚持，把手段当成了目的。

　　邓小平同志有一句名言：不管黑猫白猫，抓到老鼠的就是好猫！只有有利于完善我国的国家结构形式，有利于中央与地方关系的法治化，不管是联邦制的经验还是单一制的做法，我们都应当借鉴。更何况当今世界单一制与联邦制的区别越来越小，二者呈现出一种相互融合的趋势。

　　从前面所介绍的，自1994年至今，我国开始进行的税收、银行、工商、技监、药监、统计、土管、环保、规划等方面行政管理体制改革来看，在国家结构形式的问题上，可以说目前我们学术界的思想开放程度已经落后于实务部门，学术研究已经落后于实践。上述这些目标在于克服地方保护主义而实行中央垂直管理的改革，在实际上是自觉不自觉地借鉴了联邦制的有益经验。然而，我国学术界对这些中央政府以一种新的方式调整中央和地方之间权力关系的国家结构形式改革实践，没有提供充分的理论支持（当然，上述事项是否都应当由中央直接管辖，还有待于进一步探讨）。

　　为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验（当然，也包括借鉴其他单一制国家的有益经验）。我们应当从制度上解决问题，应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间的关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治，真正发挥“中央和地方两个积极性”[9]（p729）。

　　注释：[①] 需要特别指出的是，严格说来，单一制下的中央和地方与联邦制下的中央和地方不是一回事，因为联邦制下的州、邦、共和国等成员单位也有自己的中央和地方。应该说，在联邦制国家，联邦与成员单位的关系问题不是中央与地方的问题。然而，相对单一制国家而言，联邦制国家的联邦相当于“中央”，其成员单位相当于“地方”，故本文统一称它们为中央与地方的关系，以便开展比较研究。

　　[②] 当然，也有西方学者认为当时苏联实行的不是真正的联邦制：“像苏联这样实行独裁体制的国家也制定了‘联邦制的’宪法。但是，研究一下苏联所谓的联邦宪法就会发现，国家实权属于集权的、独裁的共产党中央。”参见[瑞士]托马斯·弗莱纳—格斯特：《联邦制、地方分权与权利》，载[美]路易斯·亨金、阿尔伯特·j·罗森塔尔编：《宪政与权利》，郑戈、赵晓力、强世功译，生活·读书·新知三联书店1996年12月版，第8页。

　　参考文献：

　　[1] 甘阳。 走向“政治民族”[j] .读书，2003（4）。

　　[2] [美]巴里·海格。 法治。 决策者概念指南[m] . 曼斯菲尔德太平洋事务中心译。 北京：中国政法大学出版，2005.

　　[3] 彭嘉陵。 李毅中：警惕安全监管“严格不起来 落实不下去”[n] .人民日报，2006-7-12.

　　[4] 王石川。 “两会”上引起关注的顺口溜[n] . 报刊文摘，2007-4-23.

　　[5] 甘阳。 走向“政治民族”[j] .读书，2003（4）。

　　[6] 陶建群。 权利异化下的“问题书记”[j] . 人民论坛，2006（20）。

　　[7] [瑞士]托马斯·弗莱纳—格斯特。 联邦制、地方分权与权利[a] .[美]路易斯·亨金，阿尔伯特·j·罗森塔尔。 宪政与权利[c] .郑戈，赵晓力，强世功译。 北京：生活·读书·新知三联书店，1996.

　　[8] 林志远。 中央集权和地方分权——联邦主义的经验和教训[j] .战略与管理，2003（1）。

　　[9] 毛泽东。论十大关系[a] . 毛泽东著作选读（下册）[c] . 北京：人民出版社，1986.