《关于行政诉讼证据若干问题的规定》理解与适用
发布日期：2004-02-09 文章来源： 互联网
2002年7月24日，最高人民法院公布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》），10月1日起施行。《证据规定》是我国第一部比较系统地对适用行政诉讼法关于证据问题作出规定的司法解释，对我国行政审判事业的发展和行政制度的完善必将产生重要而深远的影响。《证据规定》从内容上划分为一般规定、举证、调取和保全证据、质证、认证、证明标准和附则。除一般规定外，该规定的主要内容大体上可以归纳为证据取得规则（证据材料规则）和证据效力规则（证据本身规则）。举证、调取和保全证据部分主要规定了证据取得规则，涉及到举证责任的分配、证据载体（材料）的规定、证据的调取和保全，主要解决和规范证据（证据材料）的提供及其资格和要求。质证、认证和证明标准部分主要规定了证据的效力规则，涉及到对证据材料的性质、与案件事实之间的关系、是否合法和真实以及是否达到了证据案件事实的要求等规则。其内在逻辑关系是，证据取得规则是有关证据材料的规则，而证据材料的充分与确实是确定证据效力的基础；认定证据效力则是取得证据的目的和归宿，效力规则是固有意义上的证据规则。证据取得规则和证据效力规则显然是相辅相成和缺一不可的。正是基于这种逻辑上的联系，《证据规定》在结构设计上是按照上列内容划分的。本文笔者结合审判实践中发现的问题就如何适用和理解《证据规定》谈一些个人的看法。
一、关于一般规定
一般规定是对一般性的、基础性的、原则性的或者统领全局的问题作出宣示性的规定，强调或者解决一些重要的原则或者基本问题，突出和强调这些内容的地位。这些内容可以划分为两类，即一类是贯穿于《证据规定》全部内容的一般规定；另一类是虽不能适用于全部内容而只是局限于部分内容，但在《证据规定》各部分中居于显著的地位，具有特殊的意义，在审判实践中应把握两点：一是证据的界定。从内涵角度来看，证据是证明案件事实的事实，即证据本身也是事实；从形态来看，证据为证明案件事实的有关事实材料；从结果来看，证据为认定案件事实的根据。《证据规定》从结果角度确定了证据的定义，而在具体规定中，有时从形态角度使用了证据材料或者材料的说法。二是应把握一般规定中的原则性规定。根据当前审判实际，借鉴现代证据法理念，《证据规定》特意强调了下列原则：（1）证据裁判原则（证据裁判主义），即以证据作为认定案件事实并作出裁判的依据。（2）法院有权收集证据原则。（3）证人作证义务。（4）直接言词原则。这是现代证据法乃至程序法的一项重要原则。要求证据在法庭上出示并质证，就是该原则的直接体现。（5）证据的“三性”。关联性、合法性和真实性。此外，《证据规定》还规定了平等、效率、诚实信用和正当程序的原则，以及保障当事人合法权益的原则。
二、关于举证
首先，把握举证责任的涵义。按照理论上的通说，举证责任有证据提出责任（程序责任）和说服责任（实体责任）两层涵义。证据提出责任是一种推进程序进展的责任，凡是提出事实主张的当事人都有提出证据的责任；说服责任是一种决定败诉后果由谁承担的实体责任，即在不能证明特定的事实或者特定的事实真伪不明时，说服责任的当事人承担举证不能的败诉后果。《证据规定》在举证责任的界定上立足于说服责任，同时也顾及证据提出责任。其次，应当注意当事人的举证范围和举证期限。被告对其作出的具体行政行为负举证责任，是行政诉讼举证责任的原则和特色。原告在特殊情况下也负举证责任，但仅仅是例外。《证据规定》对原、被告的举证范围以及举证的期限作出了具体的规定。特别是，由于行政案件是以被诉行政行为为审查对象，被告在作出行政行为时已收集证据，因而对其举证时限有比较严格的要求。原告在行政程序中是弱者，对原告举证时限的规定首先要充分保护其合法权益，当然也要避免其举证时限过宽。总之，在举证时限的规定上突出了追求实质上平等的观念，充分体现了“公正与效率”的司法理念。再次，应把握各类证据的提供规则。对各类证据的提供规则作出明确规定，是质证和认证的基础，对于查明案件事实具有重要意义。为此，《证据规定》对书证、物证、视听资料、证人证言、现场笔录等各类证据的形式规则，提出了明确的要求。
三、关于调取证据
调取和保全证据是行政诉讼法赋予人民法院的重要程序权力。它既体现了行政诉讼的职权性，又是解决当事人举证困难的司法救济方式。在审判实践中应注意两点：一是调取证据的条件。按照行政审判改革的要求和发展趋势，《证据规定》对法院调取证据进行了严格的限制。例如，翻译不得通过调取证据而代替当事人举证；一般应当根据原告或者第三人的申请调取证据，当事人申请调取证据必须符合法定的条件；不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时没有收集的证据。《证据规定》规定了调取证据令制度，包括获取调取证据令的条件，当事人或其诉讼代理人持令调取证据的范围，等等。二是鉴定和勘验的要求。当事人对鉴定结论异议较多、申请重新鉴定的比例较高以及是否准予重新鉴定的标准不易掌握，均是困扰当前审判实践的突出问题。《证据规定》规定了有针对性地解决这些问题的规范，如要求法庭优先选择当事人协商确认的鉴定部门，对鉴定材料先由当事人共同认可，以尽量减少当事人对鉴定结论的异议；规定了重新鉴定的条件；对鉴定结论的内容提出了要求。同时，《证据规定》对勘验的具体实施和勘验笔录的制作等，均作出了具体规定。
四、关于质证
质证是在法官的主持下，由当事人就庭审中出示的证据进行对质、辨认、核实和质疑等的诉讼活动，《证据规定》对质证的意义、质证的程序、质证的方式、各类证据的质证规则等作出了规定。《证据规定》既肯定了未经庭审质证的证据不能作为定案的根据的原则，又承认法律和司法解释另有规定的例外。特别是在诉讼之前存在行政程序的情况下，这种例外更是有必要。例如，《证据规定》规定，在行政程序或者庭前交换证据中没有争议的证据，当事人各方同意不再在庭审中出示和质证的，法庭经记录在卷，并在庭审中予以说明后，可以直接予以认定，无需在庭慎重出示和质证。《行政诉讼法》第48条只是规定“被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决”，对如何缺席判决并无规定，而该问题与质证直接相关，在审判实践中对此有不同的认识和做法。从维护行政诉讼庭审程序的价值，促使被告依法行政的角度考虑，《证据规定》规定，经合法传唤，被告无不正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的根据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。质证部分对证人作证问题作出了重点规定。《证据规定》采取了从实际出发和适当的前瞻性的做法，既规定了必须出庭作证的范围，又规定了无需出庭作证和有正当事由可以不出庭作证的情形，并对应当出庭作证不出庭作证的证人证言的效力作出了指导性的认定规定。鉴于许多行政案件技术性和专业性强的特点，《证据规定》还特意规定了专业人员作证和听证制度，这种规定对将来审理与WTO有关的行政案件（如知识产权案件，反倾销和反补贴案件），具有更重要的意义。
五、关于认证
认证是对证据能力和证明效力的审查判断。《证据规定》对认证的总体要求、合法性和真实性的审查、各类证据的效力规则（如类似证据规则、非法证据排除规则、补强规则）等着重进行了规定。由于行政诉讼是对行政行为的合法性审查，强调证据收集以及妥善地规定非法证据排除规则，对于审查行政程序中的证据具有特殊意义。特别是，对于如何认定非法证据的构成，在审判实践中分歧较大。为明确此类证据的效力和澄清实践中的模糊认识，《证据规定》特别规定，“依照法定职权或者在不侵犯他人合法权益的情况下，未经他人同意而采取拍摄、录制等方式获取的证据，不构成非法证据。”
六、关于证明标准
证明标准是衡量证据证明程度的标准，在证据规则中具有突出意义。因而《证据规定》对此作出规定是非常必要的。根据行政案件类型多样的实际，借鉴通行的作法，《证据规定》对证明标准作出了下列规定：（一）肯定了证明标准的灵活性，即法庭可以根据法律和本规定的有关规定，并考虑行政案件的性质、对当事人权益的影响大小等因素，在具体案件中具体确定认定案件事实的证明标准。在此基础上，根据行政案件的性质，设定了三类证明标准。（二）以明显优势证明标准为原则，即除法律和本规定另有规定外，法庭应当适用明显优胜证明标准认定案件事实。这种标准充分体现了行政诉讼的特色。因为，刑事诉讼是排除合理怀疑标准，民事诉讼是优势证明标准，而行政诉讼介于两者之间，其要求低于刑事诉讼和民事诉讼，因而《证据规定》称其为明显优势证明标准。（三）以优势证明标准和严格证明标准为补充。财产权或者人身权争议的行政裁决案件适用优势证明标准，因为此类案件在性质上属于经过行政机关处理的民事案件，应当适用优势证明标准。拘留、劳动教养、责令停产停业和吊销证照等行政案件，因对行政相对人人身财产权益影响重大，对行政机关应当有更高的证明要求，因而适用排除合理怀疑标准。
