浅谈依法治国形势下的党政关系
发布日期：2003-12-05 文章来源： 互联网
1997年7月，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大治国方略，并由1999年九届人大二次会议将之写进宪法。它要求一切组织和个人都把宪法和法律作为基本的行为准则，严格按照宪法和法律的规定办事。建设社会主义法治国家的目标，自然的要求将党政关系也纳入到法治轨道。党政关系的法治化也成为了中国共产党的执政方式由传统的党政不分、以党代政向现代的依法行政的根本性转变，它标志着中国共产党的执政方式的根本性转变。这是中国人民在中国共产党的领导下，不断的总结经验教训，为了迎接新的国际和国内形势的挑战而做出的必然选择。
一、党政关系法治化的必要性
反思中国共产党传统的执政历程，我们不难发现，由于历史和当时国际和国内环境的原因，我国过去一直存在党政不分，以当代政的弊端。当然这主要是由当时的具体历史条件和社会现实所决定的，是不以人的意志为转移的。而所谓党政关系的法治化就是通过宪法和法律对党和政府的职能进行合理的界分，各司其职，各负其责，并建立起一套调节党政关系的法律体系，将党政关系的运作纳入法治化的轨道，最终实现党政关系的和谐协调。党政关系法治化的实现可以在很大程度上理顺党政关系，有效推进政治体制改革的进程。
第一、这是政治体制改革的关键。党政关系是我国政治体制改革中的核心。中国共产党作为中国的执政党，在整个国家的政治体系中，居于领导核心地位，起着政治主导作用。它决定着我国政治体制的总体格局，因而理顺党政关系则成为政治体制改革的核心内容。建国以来，我们党在领导工作中存在着党政不分，以党代政的现象。这正如刘少奇同志指出的：“我们党多年来一贯为夺取政权而斗争，但是，在建立了自己的政权以后，有些同志却不懂得树立政权的威信，发挥政府的作用和建立政府机关的正常的工作秩序。”为此，1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出要“通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系……改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。”但多年来的政治体制改革收效甚微，原因主要在于长期以来我们在党政关系的问题上没有理顺，要么借党政分开，排斥党的领导，甚至否定和反对党的领导，要么借党政合一，借加强党的领导，企图重新走上党的一元化领导的老路，党政关系的改革缺乏法律的规范和指导。当前，我们正在依法治国大环境下进行着的政府机构的改革能否顺利完成，其前提就是党政关系法治化，党政职能的分开。因为实行党政职能分开，对于政府职能的转变是至关重要的，舍此一步，连政府职能的正常发挥都得不到保障，政府职能的转变就无从谈起了。
第二、这是实施依法治国方略的内在要求。依法治国是以江泽民为核心的第三代中央领导集体根据邓小平的法治思想，结合新的形势做出的重大决策。党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一界定一方面表明了依法治国的前提是党的领导，党是我国法治化进程的启动者和领导者；另一方面也说明了在实施依法治国的进程中必须注重改善党的领导。曾有一段时期，我们存在以党代政、以党代法的偏向，甚至大搞个人崇拜，把党和国家的希望寄托在一两个人的威望上。针对这种只有“人治”习惯而无“法治”观念，法律虚无主义盛行的现象，邓小平指出要通过改革处理好法治和人治的关系。依法治国内在的要求党依法行政，国家机关依法行政，但党政不分、以党代政的现象，使得国家机关不能自主的行使其法定的职权，也与党必须在宪法和法律范围内活动的法治原则相违背。这直接影响到国家机关工作的效率以及资源的有效配置，也影响党的自身形象。因而，党政关系法治化能否实现关系到依法治国方略的实施。
第三、这是市场经济法制化的保证。“没有适合的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率。”市场经济就是法制经济。它意味着法律成为规范和调整社会经济生活的常规手段。在我国当前的市场经济中，一切经济活动都应法制化。但长期以来，我国在法制化的道路上步伐缓慢，其原因是多方面的，但是党政不分、以党代政的现象在一定程度上制约了市场经济中法制化的进程。它降低了经济立法的效率，增大了市场经济法制化的成本，干扰了正常的法制程序，使“人治”大于“法治”的现象时有发生。因此，就我国目前来说，要保障市场经济法制化进程，维护正常的经济秩序，确保市场经济健康有序的发展，必须实现党政关系的法治化，以党政关系法治化来保证和推进市场经济的法制化进程，提高市场经济的法制效益。
二、党政关系法治化的实现
依法治国内在的要求党能依法执政，国家机关能依法行政，广大人民群众能依法参与管理国家和社会事务。其中，党政机关能否依法执政和行政则成为依法治国成败与否的关键所在。党政关系法治化的目的在于一方面控制党和政府的权力，另一方面保证党对政府的领导和政府独立行使自己的职权，最终是确保党政关系的顺畅。所以党政关系法治化能否实现直接影响着党政关系的调整，关系着依法治国的进程。
第一、确立党领导政府的法治化理念。实现党政关系的法治化首先得坚持党管政府，党领导政府。因为党是我国各项事业的领导核心，是依法治国的启动者，坚持党对政府的领导是实现党政关系法治化过程中应当坚持的首要原则。我们强调用宪法和法律来理顺党政关系，克服党政不分、以党代政的弊端，目的是为了改善党的领导，加强党的领导，从而提高党的执政水平和整体战斗力，而不是弱化党的领导。但关键是党如何领导政府，这就涉及到党领导政府的途径和方式问题。党必须通过立法程序，把党的主张转化为国家意志，才能实现党的领导权。当前，我们必须通过宪法和法律来规定党对政府实施领导的方式和程序，使党对政府的领导由主要依靠政策实行党政合一、以党代政式的直接管理转变到实行党政职能分开，主要依靠宪法和法律进行间接领导的轨道上来，从而使党政关系由原来的以党代政、党政不分转变为党对政府进行政治、组织、思想上的领导，政府机关独立行使职权的新型党政关系。
第二、完善监督体系。首先要突出宪法的权威，将党政关系纳入宪法监督之中。我们一方面必须树立宪法至上的观念，加大宪法监督的力度，建立违宪审查制度；另一方面必须将党政关系的调整和规范纳入宪法监督之中，以增强对党政关系监督的有效性。其次要扩大新闻监督的程度和范围。新闻舆论监督被戏称为“第四种权力”。不少国家以法律形式把它的作用固定下来，但我国并没有类似的法律规范，只有一定程度和范围的新闻监督，不过由于程度和范围的限制，其应有的积极作用还没能充分的发挥出来。因此，我们应当从法律上明确规定新闻监督的地位和作用，扩大其监督范围，对党内和社会上的不正之风，对党政不分、以党代政进行有效的遏制。再次，党政关系法治化的实现也要发挥党员和群众的监督作用。人民群众和广大党员对自己周围的各级领导及其负责人的工作、活动、生活最为了解，因而最有发言权，最能发挥普遍的经常的监督作用，他们的监督能针砭时弊、切中要害，从而更有效率。
第三、健全制约机制。党政关系不正常的表现主要在于权力过分集中，党对行政事务直接干预较多。简单用职能分开和分工合作的方式来解决问题，实际上治标不治本。因为有些党的组织可以随时改变“分工”的决定。所以，在我们的政治生活中经常会出现“放权”和“收权”的现象，那就意味着权力依然处于高度集中状态，分工只是一种形式，党政不分、以党代政就不能从根本上根治，党政关系法治化就无法实现。制约机制的作用就在于：政治生活中每个人或者每个集团都依法成为其他人或者其他集团的制衡因素，使权力的行使受到必要的约束。一旦超出法律所规定的范围，将受到合法的制约。健全制约机制主要指的是对权力的制约，即对党政权力的管理、约束、控制和监督机制。通过以法制权、以责制权、以制制权，对权力运行进行全程制约，能有效的克服党政权力的滥用和侵权，实现党政关系法治化。
