行政机关超过法定作为期限后作出行为的效力认定
发布日期：2004-05-31 文章来源： 互联网
党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分。随着依法治国方略的实施，政府法制建设进程的加快，由于种种原因致使许多行政行为是行政机关超过法定作为期限后作出的，这些行政行为的存在影响了依法治国方略的实施，同时这也与我国加入WTO后要求政府及其他各机关工作提速、提效的精神相背离。对于这种行政机关超过法定期限作出的行政行为效力应如何认定？这种行为对司法审查有何种影响？对此，我国现行的法律法规没有详细的规定，在司法界也存在不同的观点。笔者试就此问题谈一下自己的粗浅看法，以求教于同仁。
一、时效制度概况
所谓时效制度是指设定行政程序应当确保行政职权在行使时具有一定的行政效率。因此，在做出具体行政行为时，在保证行政程序正当、合理的原则下，还应当确定一定的时效制度。时效制度是指行政行为的全过程或其中某些阶段受到时间限制的制度。（1）其基本内容是：行政主体实施行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等；对行政主体实施行政处罚或行政处分时，法律法规要为其规定调查相对人（外部相对人，即公民、法人和其他组织；或内部相对人，即公务员）违法行为的时限，审查违法违纪事实，证据或听证的时限，作出处罚、处分决定的时限，向相对人送达处罚、处分决定书的时限，执行的时限等等。
时效制度在世界各地的行政程序法典中有着不同程度的体现。如澳门地区《行政程序法典》共167条，其中有时效、时限、期间规定的即有40条[15]，可见时效制度在行政程序法中的重要地位。如澳门特别行政区《行政程序法典》第六十一条“（完成程序之一般期间）一、程序应在九十日期间内完成；但法律另定期间，或因特殊情节而须另定期间者，不在此限。”特别是西班牙《行政程序法》对时效制度的追求更为强烈。作为促进行政机关提高行政效率的一种有效的手段，西班牙《行政程序法》对行政行为的开始、过程和终结过程中的各阶段行为均设置了比较详尽的、尽可能简短的、不可变动的时限，并且对违反时限的行为规定了相应的法律后果。德国行政程序法典对此也作了相应的规定。
从以上各国的行政程序法典来看，时效制度的存在有着它积极的意义。正如陈瑞华教授所说的迟来的正义是非正义，这也说明了时限在行政程序中的重要性。时效制度的主要价值在于：其一，保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害；其二，防止和避免官僚主义，提高行政效率；其三，督促行政主体及时作出行政行为，防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭，或环境、条件变化，影响行政行为作出的准确性；其四，有利地稳定行政管理秩序和社会秩序。我国过去对时效制度不太重视，有关行政法律法规很少明确规定行政行为的时限，近几年来，特别是《行政处罚法》、《行政复议法》对时效均作了比较详尽的规定。
二、超过期限作出的行政行为的效力的认定
虽然许多法律法规规定了行政机关作出行政行为的期限，但是对该行政行为超过法定期限作出后的效力应如何认定没有规定。例如，《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定对受理申请的卫生行政部门，应当自收到申请三十日内准予注册，并发给国务院卫生行政部门统一印制的医师执业证书。劳动部的《企业职工工伤保险试行办法》第十一条规定了劳动行政部门在接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，在七日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况可以延长，但不得超过三十日。《行政复议法》第三十一条第一款规定行政复议机关应当自受理复议申请之日起六十日内作出复议决定。情况复杂，可以经复议机关负责人批准延长，但不得超过三十日。这三部法律文件都对行政行为的作出时间予以规定，但对超过规定的时间作出的行政行为的效力问题没有做出规定。再如有的法律文件对行政行为的作出的时限没有进行规定，致使有些行政行为的作出可能拖很长的时间，严重影响了行政管理相对人的合法权益。对于超过法定期限作出的行政行为，笔者认为，一般情况下应认定其效力。理由有三，第一，行政是一种国家行为，是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。作为一种国家行为，行政是基于对公共利益的管理而进行的，因此，如对超过法定期限作出的行政行为认定为无效，势必对公共利益造成一定的损失。所以对此种情况不能认定为无效。第二，法律文件没有规定超过法定期限而做出的行政行为无效。第三，一般认为行政行为无效应当符合以下五个条件：（1）、行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；（2）、行政主体不明确或明显超越性行政主体职权的行政行为（3）、行政行为的实施导致犯罪；（4）、没有可能实施的行政行为、（5）、行政主体受胁迫作出的行政行为。因此，从理论上来说，超过法定期限作出的行政行为也并非无效。
虽然对于超过法定期限作出行政行为应当认定为有效的行政行为，但是超过法定期限作出的行政行为无疑降低了行政效率，增加了行政成本。要想从根本上来杜绝这种情况的出现，笔者认为，首先要尽快制定出行政程序法。行政程序是行政机关作出行政行为的程序，是规范行政机关为达到行政目的而必须经历的步骤、采用的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序的法律规范的总称。实际上，程序就是操作规程。没有程序保障，实体权利义务是无法实现的。从法律上把行政行为自受理或发现到作出行政行为的程序规定明确，如不按程序进行就是行政违法，促使行政机关依法及时作出行政行为；其次提高行政执法人员的自身素质，从思想上使其从严要求自己。
三、超过期限作出的行政行为对司法审查的影响
司法审查是现代民主国家普遍设立一项重要法律制度，国家通过司法审查来监督制约行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。特别是我国加入WTO后，给人民法院对具体行政行为审查的既有标准带来了一定的冲击。并且WTO 对行政行为方面在很多地方做出了原则性的规定，并要求各成员国在行政管理方面遵循公开、公正、透明、程序一致等原则。如TRIPS第41条第二款规定：“执法程序应该公平和公正，不应有不必要的复杂或高昂的费用、无端耗时或延误。”我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，人民法院对具体行政行为的司法审查只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性。《行政诉讼法》第五十四条第二项也规定对于违反法定程序的具体行政行为予以撤销。对于具体行政行为的违法从程序和实体方面来分可以分为三种，第一种是程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即程序违法，实体也违法；第二种是程序违法，实体上并未对向对方的合法权益造成侵害，即程序违法，实体正确；第三种是程序合法，实体违法。在此，我们只对前两种情况中超过法定期限作出的具体行政行为进行分析。笔者认为对于行政主体超过法定期限作出的具体行政行为应当根据案件的具体情况应作具体分析，而不应当以法律没有规定为由一律认定为有效。 笔者认为对超过期限做出的行政行为在司法审查中应当注意在以下几个方面：
（一）对超过法定期限作出的具体行政行为不应撤销的情况，即程序违法，实体上并未对相对方的合法权益造成侵害，即程序违法，实体正确的。对超过法定期限作出的具体行政行为看其是否侵犯了行政管理相对人的合法权益或者有无可撤销的内容。根据某些行政行为的特点，如果法院在行政诉讼中一律以违反法定程序为由予以撤销不仅不会更好地保护行政相对人的合法权益，反而会损害其合法权益。如行政许可行为，行政许可是指行政机关根据相对人的申请，以书面证照或其他方式允许行政相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为。从行政许可的概念我们可以看出行政许可是一种准许、容许行为，如果相对人以行政主体违反法定程序，侵害了其合法权益为由诉至法院，若法院以违反法定程序为由予以撤销，只会对相对人的合法权益造成更大的损害。例如根据《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定“对受理申请的卫生行政部门，应当自收到申请三十日内准予注册，并发给国务院卫生行政部门统一印制的医师执业证书。”如果行政机关无法定理由或者正当理由延误给行政管理相对人颁发医师执业证书，势必侵害了相对人的合法权益，对于此种情况下，如果相对人起诉，人民法院如以被告违反法定程序为由予以撤销，同时判决行政主体重新做出具体行政行为，只会给相对人造成更大的损害。再如，对于超过时限作出的具体行政行为的设定的权利义务已经实施完毕，已无可撤销内容的。对于以上几种情况笔者认为应当判决确认其具体行政行为程序违法，而不能判决撤销。
（二）对超过法定期限作出的行政行为应予撤销的情况，即程序违法，实体上也直接损害相对方的合法权益，即程序违法，实体也违法。对于该种情况笔者认为主要应当看该具体行政行为的撤销是否侵害了行政相对人的合法权益。如果在行政诉讼中具体行政行为的被撤销只能减轻对行政相对人的合法权益的侵害，而对国家、集体和其他人的合法权益不会加大损害的，应当坚决予以撤销。如，某行政机关在对违法行政相对人做出行政处罚时，采用了证据先行登记保存后，长时间不作处理，只是扣押了相对人的财产，虽然行政处罚法第三十七条规定证据先行登记保存的期限是七日，但对超过七日应如何处理没有作相应的规定，对这种情况笔者认为不仅只是撤销，而且还应当对相对人进行国家赔偿。
毋庸讳言，超过法定期限作出的行政行为对司法审查过程中对证据的认定等方面也存在不同的影响。由于具体行政行为作出的时间拖的过长，致使案件在审理过程中在证据的认定、案件事实的审查等方面造成一定的困难。由于时间拖得过长，可能导致有的证据调取相对困难甚至不能取得，同样当事人对案件事实的记忆也会变得模糊不清等等，造成案件审理的困难，这不仅影响各项工作的提速、提效，也增加了行政成本、诉讼成本，造成了资源的浪费。总之，要使这个问题得到解决，使各项工作全面提速、提效，就要尽快制定适合我国国情且符合WTO原则的行政程序法。
参考书目
1、应松年主编《行政法学新论》，1998年6月第一版，中国方正出版社。
2、胡建淼著《行政法学》，1998年1月第一版，法律出版社。
3、罗豪才主编《行政法学》，1996年12月第二版，北京大学出版社。
4、澳门《行政程序法》。
5、沈 军《论具体行政行为之构成要件效力论具体行政行为之构成要件效力 》。
6、姜明安《行政的现代化与行政程序制度》。
7、江必新等编著：《行政程序法概论》，北京师范大学出版社1991年版。
