简论我国行政法发展的三个阶段
发布日期：2004-08-25 文章来源： 互联网
行政法是改革开放以来始终比较活跃的一个法律部门和法学领域，与改革开放之前形成鲜明反差。建国之初，我国行政法从翻译、引进前苏联的行政法概念及其理论体系起步，在此基础上开始尝试建立具有中国特色的社会主义行政法学理论，但这一过程在50年代后期随着批评资产阶级法权的极左思潮的抬头和泛滥而夭折。以后直至“文革”结束的漫长阶段，我国即使就行政管理工具意义上的行政法而言也是极不发达的。1958年我国颁布行政法律法规147件，1960年即剧减为50件，1966年仅有8件，而1966年4月至1976年10月，除1975年1月有1件外，其余皆为零。在这种情况下，我国在改革开放之前的数十年内可以说基本上没有行政法的实践，更未形成和确立行政法的概念和观念。我国今天的行政法是在80年代初期伴随着改革开放的进程建立和发展起来的。
我国行政法自80年代初重建以来，大体经历了三个大的阶段，反映了我国理论和实务界对行政法的认识不断转变和深化的过程。
第一个阶段从80年代初至80年代末《行政诉讼法》的颁布。这一阶段主要特征是工具性（管理性）行政法获得长足发展，行政立法日趋活跃。鉴于“文革”破坏民主和法制带来的惨痛的历史教训，70年代末80年代初党和国家领导人提出“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”的口号，以及“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。作为该方针在国家行政领域的必然要求，依法行政的原则应运而生。由于改革开放之前国家行政活动基本上处于无法可依的状态，因此，行政法的重点在当时的历史条件下合乎逻辑地落到了行政管理规范的立法上，以解决“有法可依”的问题。这一时期的行政法主要是“工具性”的，作为国家行政管理的法律手段而发挥作用。我国最早的大学行政法学教科书《行政法学概要》将国家行政管理原则混同为行政法的原则，并且在体系上没有行政诉讼部分，就是这一阶段行政法状况的一种集中反映。在这个阶段，我国行政法对于行政法制与行政法治之间不同点的认识是模糊的，当时行政法治的概念也很少有人提及。行政法在内容上规范行政管理相对人的行为，有关行政机关及其工作人员在行政管理过程中应当遵守的具体行政法规范很少。行政法的主要任务是实现以政策、指示和命令为手段的“政策行政”或“指示行政”向以法律为手段的“法律行政”的转型。显然，这种转型起初还没有明确的法治取向，还没有上升到由人治向法治转变的层次。这与当时行政法制建设的动力主要来源于对“文革”的主观检讨和反思，而非立足于经济和社会形态发生重大变化有关。改革开放初期，国家仍然实行计划经济体制，经济、社会虽然开始出现与国家分离的趋向，但总体上仍然是政企不分、政事不分、政社不分，社会对法治的客观需求不足。
在这一阶段，行政法发展的主要成果是：
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1、政府守法或依法行政原则在宪法上得到确立。宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”与此相适应，宪法还规定了人民对政府享有批评、建议、申诉的权利，以及国家的侵权损害赔偿责任。当然，宪法并没有明确规定政府守法或依法行政原则，这个原则是包含在更广泛的社会主义法制原则之中的。
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2、1982年试行的《民事诉讼法》（已废止）为行政诉讼实践奠定了具体的法律基础。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自1982年至1989年《行政诉讼法》通过之前，我国已有130多个法律、法规规定了法院对行政案件的审判权限。在这个阶段，行政诉讼寓于民事诉讼之中，并且法院尚无对行政案件的普遍管辖权。
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3、行政诉讼逐步与民事诉讼相分离。1982年以后，法院开始了审判行政案件的司法实践，最初采取的是民行不分的审判模式，由法院的经济审判庭依照民事诉讼程序审理经济行政案件，但在理论上已开始研究并强调行政案件的特殊性。1986年的《治安管理处罚条例》是我国行政诉讼制度发展史上的一个重要分水岭，认为治安行政案件不同于经济行政案件，不能依照民事诉讼程序审理的观点占了上风，为此，最高法院通过司法解释为审理此类案件规定了特别程序，并指导各级法院普遍设立专事审理行政案件的行政审判庭。我国行政审判的基本架构实际上在这个时候就已经确立了。
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4、全面构建了政府法制工作体系。县以上各级政府及其工作部门普遍设立了专门从事政府法制工作的机构或专门人员，为依法行政提供了有效的组织保障和制度保障。
第二个阶段从80年代后期至90年代中期。行政法在这个阶段获得转折性发展，学术界尽管承认行政法具有工具性的作用，但其本质是控制和约束国家行政权力。这一时期行政法的成就突出表现为行政诉讼及其配套制度的快速发展。早在1982年我国就通过当时试行的《民事诉讼法》初步确立了“民告官”的制度，但其适用的条件严格，范围有限。公民能否起诉政府机关依赖于具体单行法律的规定，对行政行为没有一般的、普遍的诉权。实际上，当时法律允许起诉的行政案件均为经济行政案件，对于非经济性行政案件，如治安以及其他行政机关行使公权力对社会实施管理的行为，均不得起诉。1986年的《治安管理处罚条例》在我国行政法的发展史上具有重要意义。该法突破了行政案件仅限于经济行政事务的状态，将公民的诉权扩展至治安行政案件，是促成行政诉讼普遍化、行政诉讼与民事诉讼完全分离以及制定一部独立的《行政诉讼法》的重要因素。1989年制定并与1990年施行的《行政诉讼法》是我国行政法演进过程中最为重要的里程碑。它的直接意义是建立了普遍、独立的行政诉讼制度，深远的意义是使行政法的性质和作用发生了转折性的变化。在此之前，虽然已经产生和确立了政府也应当按照“法律面前人人平等的原则”遵守法律的一般理念和原则，但基本上没有令国家行政机关守法的机制以及需要行政机关遵守的具体法律规则，其后果是行政法主要针对行政管理相对人。行政诉讼制度的普遍确立从根本上改变了行政法单向约束行政管理相对人的状况，强化了的“民告官”机制，不仅使政府守法从理论变成现实，而且更为重要的是拉动了以行政机关为对象、以约束行政行为为目标的行政法规则的快速发展。在行政诉讼制度的带动下，行政复议制度和国家赔偿制度先后发展起来，有关行政机关需要遵守的实体法律规则不断增多和完善。由于行政法在这一时期发展的重点是建立以诉讼为基本支点控权机制，有关行政机关的实体性法律规则不断增多，法院主要通过实体性规则对具体行政行为进行司法审查，因而可把这一时期形象地称为行政法的“实体控权阶段”。
在“实体控权阶段”，行政法实体控权的加强集中表现在行政主体、行政手段和行政责任三个方面。在主体方面，从事宏观调控的行政主体增多，而从事微观管理的行政主体大幅减少；具有司法性质的行政职能日益与行政执法职能相分离，行政司法机构在组织上日趋专门化；以及行政机关以外的其他行政主体有所发展，行政主体多样化。在行政手段方面，非权力性执法手段如行政合同、行政指导、行政调解等受到重视。在行政责任方面，以《国家赔偿法》和公务员纪律处分机制为核心，建立了较为完备的政府行政法律责任体系。
这一时期我国行政法的另一个重要发展乃是行政法法源体系的基本确立。在我国行政法早期发展的过程，有关行政法法源体系的范围一直有争论，有学者认为行政法法源体系的下限只能到行政法规，也有人认为一切有关行政的规则都是行政法的法源，较多的人认为行政法的法源体系的下限应设在规章这个层次上。在前两种观点的角力下，《行政诉讼法》没有明确规章的行政法地位，而是规定规章在行政审判中具有“参照”适用的效力。立法机关对“参照”的解释是：规章合法的，法院应据以判案；规章违法的，法院则适用规章的上位法，实际上肯定了规章的法源地位，而否定了效力等级在规章之下的其他行政规则的行政法地位。与第一个阶段不同的是，这一时期行政法发展的基础已不是对“文革”破坏民主法制的反思，而是国家与社会分离达到一定程度所产生的多元利益及其自我保护与发展的合法需要。
此外，1993年的《国家公务员暂行条例》也是这一时期我国行政法制建设的一项重要成果，为我国建立专业化和职业化的国家行政工作人员队伍提供了法律保障。
第三个阶段从90年代中期至今。这一阶段的主要特点是控制、约束行政主体的行政程序规则开始加速发展，司法对行政的审查通过法院的司法实践进一步强化，对行政法基本原则的挖掘进一步深化。由于这一阶段，行政程序的发展引人瞩目，并有日渐增强的趋势，许多学者将这一阶段形象地称为行政法的“程序控权阶段”。在这一阶段，国家大力推行社会主义市场经济，计划经济向市场经济的过渡在上个世纪末和本世纪初基本完成，公民和社会在获得更大依法自主活动权利和自由的同时，对防止行政主体滥用权力侵犯公民和社会的合法权利自由和利益提出了更高的要求。由于行政必须具备相当的灵活性，才能较好地发挥其服务于社会和人民的作用，因此，通过界定行政目标、任务等实体性方法制约行政权有其难以避免的固有缺陷，难以深化和细化，过度依靠实体控权易陷入“一抓就死，一放就乱”的窘境。为此，90年代中期，我国行政法在研究和借鉴西方发达国家行政法经验的基础上，以增强行政程序的公开性、透明度和公众参与度为要点，加强了对行政活动的程序调控。1996年制定的《行政处罚法》在这方面发挥了奠基和开拓的作用。该法首次明确规定了行政机关在作出行政处罚决定前负有将处罚的事实、理由和依据告知当事人的义务，而当事人对告知的内容有申辩和反驳的权利，并且规定若行政机关不履行告知义务或拒绝听取当事人的陈述和申辩，行政行为不能成立。《行政处罚法》还在我国法律制度中第一次引入了西方国家盛行的听证制度，对以后有关行政的立法产生了广泛的影响，在《行政许可法》等重要的行政法律中均可看到《行政处罚法》的影子。如今，听证已由具体事务上对特定当事人的听证发展到立法和决策过程中针对不特定利害关系人的听证。法律法规还为行政立法和决策普遍设立的了专家咨询程序。为增强行政行为的透明度，保障公众的知情权，有关政府信息公开的立法正呼之欲出。
除《行政处罚法》外，这一阶段我国在行政程序法制建设取得了一系列具有重大影响的立法成果，计有：1997年的《行政监察法》、1999年的《行政复议法》、2000年的《立法法》、2001年的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》、以及2003年的《行政许可法》等。即将于2004年7月1日施行的《行政许可法》共8章83条，对行政许可概念、一般原则、行政许可设定、实施机关、实施程序、许可费用、行政许可的监督检查、法律责任等问题作了规定。这部法律从行政法制度创新的角度看，没有《行政处罚法》那样突出，但具有重大现实意义，它将进一步推动行政审批制度改革的深入，有效和大幅减少政府对经济、社会直至一些政治事务的不当介入和干预，对于防治腐败、完善社会主义市场经济体制、促进社会民主、法治和人权的进步以及人的全面发展，都将产生深远的影响。
公正、有效的司法审查是行政法赖以存在和发展的基础。自《行政诉讼法》颁布实施以来，最高人民法院十分注重通过司法解释丰富甚至发展该法的有关规定，扩大该法的适用范围。在《行政诉讼法》施行的第二年（1991年），最高人民法院即发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》；2000年最高法院又以新的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》取代了1991年的解释。新的司法解释进一步放宽了原告的资格，扩大了诉讼范围，丰富了判决形式并使诉讼程序更具操作性。2002年最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，进一步完善了行政诉讼证据规则，使行政审判更为公平和富有效率。除司法解释外，一些地方法院也在具体判决中运用法律解释技术突破了人们对行政诉讼的一些传统认识，将过去法院本不受理或不由行政审判庭受理的案件纳入行政司法审查的范围。
在第三阶段，特别是近年来，行政法学界对行政法原则的研究更加细化，使行政法的合法性总原则具备更为具体、生动的内涵。例如，近年在行政法学界得到普遍承认的比例原则和信赖保护原则，就从不同的侧面，丰富了行政法治或行政合法性原则的内容，使行政法基本原则对行政法实践的指导作用更为明确和突出。
我国行政法在全面建设小康社会的新形势下，面临的主要问题是：
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1、在行政程序法治建设上，如何将具体领域，如行政法规规章制定、行政处罚、行政许可等，取得的完善和发展相关行政程序的成果，推广适用于全部或大多数行政领域？
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2、如何进一步推动行政程序的公开、透明和民主参与？
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3、行政复议制度主要因为行政复议机构缺乏相对独立性以及复议程序行政色彩太重，而未能发挥应有的作用。如何改革行政复议制度，使其切实发挥定纷止争，减轻行政诉讼负担的作用？中国是否应当发展在法院监督之下的独立的行政裁判机构？
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4、如何进一步扩大法院司法审查的范围，以保障公民切实享有向法院起诉行政机关或其他行政主体的诉权？如何进一步推进行政司法改革，以切实保障行政司法的公正和效率？
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5、如何进一步完善政府责任的追究和落实机制，使公民、组织因违法、不当行政行为受到的损害或损失切实得到补救？
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6、如何制定一部适合中国国情、具有中国特色同时又能与世界接轨的《行政程序法》？
在以上诸问题中，最为重要的是制定《行政程序法》。在我国加入WTO和签署国际人权两公约，改革开放继续扩大和深入的大背景下，制定这样的一部法律不仅是可能的，而且是现实的迫切需要。这将是未来数年内我国行政法制建设和行政法学研究的一条主线。目前，《行政程序法》的研究试拟工作已经展开，并取得相当成果。可以说，这部法律的制定，是建构具有中国特色现代行政法体系的“最后以击”，一俟完成，我国行政法将进入一个基本成熟的、全新的发展时期。
