信息化、全球化背景下的公众参与
发布日期：2004-10-08 文章来源： 互联网
从古代的参与制民主——直接民主到近代的议会制民主——间接民主，再从近代的议会制民主-间接民主到现代的参与制民主-直接民主，从形式上看似乎是民主的一种循环或回归。然而，现代的参与制民主-直接民主与古代的参与制民主-直接民主相比较，虽然二者都是公众直接参与处理和决定涉及自己利益的公共事务，但在性质、内容和形式上却有着重要的或根本的区别。第一，古代的参与制民主-直接民主是民主的基本形式：氏族的所有公共事务几乎都由全体氏族成年男女组成的议事会讨论决定，部落的公共事务虽由氏族酋长和军事首领等组成的议事会讨论决定，但部落的其他成员都出席议事会会议并有权参加讨论和发表意见，从而也属于参与式直接民主；①而现代的参与制民主-直接民主却只是议会制民主（代表制民主）的补充，现代民主的基本形式仍是议会制民主（代表制民主），尽管参与制民主有着越来越重要的地位。②第二，古代的参与制民主-直接民主是在氏族、部落、城邦等民族国家尚未形成的小规模的人类共同体内实施的；而现代的参与制民主-直接民主与代表制民主一道，是在国家这样的大范围、大领域的人类共同体（如中国、美国、俄罗斯这样有着几亿、十几亿人口和几百万乃至上千万平方公里土地的大国）内实施的。第三，古代的参与制
民主-直接民主解决的只是与当时人们生产（狩猎和农业）、生活直接相关的较为简单的问题；而现代的参与制民主——直接民主与代表制民主一道，要解决的是既包括有关人们生产、生活以及切身权益保护一类似乎相对简单一些的问题，又包括有关国家安全、环境、生态、海洋开发、宇宙探测一类为古代氏族、部落议事会不可能讨论、处理的极为复杂的问题。
然而，现代的参与制民主与古代的参与制民主不论有多大的区别，毕竟都是参与制民主；现代的直接民主与古代的直接民主不论有多大的区别，毕竟都是直接民主。因此，在某种意义上，也可以认为现代的参与制民主是古代的参与制民主的一种回归，现代的直接民主是古代的直接民主的一种回归。当然也可以认为，现代的参与制民主-直接民主，是对近代的议会制民主-间接民主的否定（部分地否定），从而是对古代的参与制民主-直接民主的否定之否定。
近代的议会制民主为什么会否定古代的参与制民主，而现代的参与制民主为什么又要否定（部分否定、部分补充）近代的议会制民主，其理由我将另撰文详述。在此需要研究的是，现代的参与制民主的发展趋势是什么，是完全回到古代以直接民主作为民主基本形式的那种参与制民主模式，还是回到近代间接民主那种纯议会制民主的模式，或者仍然保持现在的以参与制民主作为代表制民主的补充的模式，或者进一步发展参与制民主，使参与制民主与代表制民主并行，甚至以参与制民主为主而以代表制民主为辅的模式呢？
要回答这个问题，把握今天公众参与的发展趋势，首先必须明确我们今天所处时代的特点。众所周知，20世纪后期全球涌动着四大潮流：经济全球化、信息化、市场化和民主化。③对于影响今天公众参与发展趋势的时代特点来说，其影响最巨者莫过于前两大潮流：全球化和信息化。正是由于全球化和信息化的迅猛发展，决定了公众参与进一步发展不可逆转的趋势。
第一，全球化和信息化的迅猛发展，决定了公众参与进一步发展的必要性和必然性。就全球化而言，今天的世界不仅有经济全球化的问题，而且各国政治、文化受经济全球化的影响，也存在一定的全球化的问题。另外，环境问题、犯罪问题和日益猖獗的恐怖主义犯罪活动问题，也都越来越全球化。要解决所有这些全球化问题和全球化所带来的问题，没有公众参与而只有政府行为是不可想象的。仅以全球环境问题为例，如果没有大量各种形式的非政府环保组织（国内的和跨国的）的存在和参与，没有各国公众以各种途径和各种方式的参与，人类遭受污染的侵害和面临的生存威胁比今天不知要严重多少倍。就信息化而言，自20世纪90年代以来，其发展速度之快简直令人难以想象。对此，仅举一个小例即可窥豹一斑：据报道，2004年中国春节7天假期中，全国手机发送短信量达近百亿条（2003年春节为70万条），北京人仅在除夕就发送手机短信1.5亿条。④中国目前约有3亿人拥有手机，互联网网民数位居世界第二。试想，在这样的信息化发展速度和信息化水平下，即使有人想实行愚民政策，完全不让公众参与任何政务，实际上亦不可能。在孙志刚案、刘涌案、宝马案等案件发生后，公众运用传媒自发讨论公权力运作问题的事实即是信息化决定公众参与的必要性和必然性的最好实证。⑤
第二，全球化和信息化的迅猛发展为公众参与的进一步发展提供了可能性。在有电话、电视、互联网以前，不要说人们要对某一问题组织一次全国性的讨论或召开一次全民会议让各种界别的公众参与发表意见几乎是不可能的，就是在一个地区，如一个省、一个县组织一次全体公众参与的讨论或召开一次全省、全县性的全民会议让各种界别的公众参与发表意见也是相当困难的。但是，在有了电话、电视、互联网以后，电话、电视会议和互联网电子空间不仅能使一定地区，如一个县、一个省的公众参与公共讨论毫无困难，就是全国公众就某一公共问题参
与讨论也变得易如反掌。甚至随着全球化的发展，整个地球的球民就其共同关心的问题（如伊拉克问题、朝核问题、中东问题、反恐问题、WTO问题、全球气候变暖问题等）参与共同讨论也是可能的。当然，由于语言的障碍和民族国家出于维护各自主权考虑而进行的干预，全球性公众参与公共讨论现时只能局限在很有限的范围内。
第三，在全球化和信息化迅猛发展的条件下，公众参与的途径和形式将进一步完善和更加多样化，从而将大大增加参与的广度和深度。如现在行政法规、规章制定和行政决策运用较多的座谈会、论证会、听证会等参与形式，今后借助于互联网、移动通讯工具等信息化手段，其参与的范围将逐渐扩大，形成会内会外、部门内部门外、地区内地区外，甚至国内国外，相互呼应和共同参与的局面。由于公众最广泛的参与，所讨论的事项、所涉及的各种深层次问题、矛盾将逐一揭示出来，从而促使人们去思索、探讨统筹、协调解决这些问题的最优方案，防止决策的片面性和利益失衡。就行政相对人参与涉及自己本身权益的具体行政行为而言，在全球化、信息化的条件下，其途径和方式也将更加丰富和多样化：相对人不仅可以通过各种电讯工具与行政机关讨论相应行政决定的事实、证据、法律根据等，而且可以参与决定草案的制作，非直接行政相对人的其他利害关系人也可以参与相应行政决定的讨论和制作。没有信息化手段，在行政相对人或其他利害关系人人数众多的情况下，广泛的公众参与即使不是不可能，也是极其困难的。例如，行政机关处理假冒伪劣食品、药品的具体行政行为，涉及的利害关系人（受害人）可能成千上万，如果不借助现代电讯工具，让其参与几乎是不可能的；在具有现代信息化手段以后，这种参与就具有了可能性。
第四，在全球化和信息化迅猛发展的条件下，公众参与将使民主更加完善、更加直接、更加真实，从而形成一种完全新型的民主模式。在世界尚未进入全球化和信息化时代，或已进入但全球化、信息化发展水平还相当低的时代，民主国家只能实行代表制民主或最多以参与制民主作为其补充。在这种民主模式下，社会基本处于国家与公民个人的二元状态：社会的一端是国家，一端是公民个人。公民个人既受治于国家，又选举自己的代表控制国家：国家的一切权力属于人民，人民通过自己的代表机关行使国家权力。而在全球化和信息化日益发展并为公众直接参与“公务”带来、创造和提供了越来越多、越来越大的必要性、必然性和可能性以后，现代民主国家实行的就不再是纯粹的代表制民主或仅以公众参与作为补充的代表制民主，参与制民主的比重将越来越大，地位将越来越重要。尽管参与制民主不可能完全取代代表制民主而成为民主的惟一形式：像任何现代民主国家都不可能再实行纯粹的代表制民主一样，任何现代民主国家也都不可能实行纯粹的参与制民主。但是，在参与制民主在整个民主机制中比重越来越大，地位越来越重要的民主模式下，社会将由传统的国家-公民的二元状态转变为国家-公民社会（或称“市民社会”）-公民个人的三元状态：国家权力不仅由人民代表机关控制，由公民参与行使，而且其中一部分（这部分比重将越来越大）逐步转移给公民社会-由各种非政府组织构成的公民社会直接行使。毫无疑问，这种民主比纯粹的代表制民主或仅以公众参与为补充的代表制民主更加完善，更加直接，更加真实。
第五，在全球化和信息化迅猛发展的条件下，公众参与制民主将与行政法治和宪政更加圆满地结合，并推动行政法治和宪政的发展和转型，从而形成一种完全新型的法治和宪政模式。由于全球化的发展和公众（通过各种途径和形式）对国家事务乃至全球事务的参与，传统的国家主权必然受到一定的限制：国家权力一部分转移给国内的公民社会，一部分转移给国际社会（包括由主权国家组成的国际组织和由非政府组织组成的国际组织）。在这种公众参与和国家
公权力转化的过程中，构建行政法治和宪政的公法将发展成三个部门：国家公法、社会公法和国际公法。国家公法调整和规范国家公权力的运作，包括公民参与国家管理的运作；社会公法调整和规范社会公权力的运作，包括公众参与社会事务管理的运作；国际公法调整和规范国际公权力的运作，包括规范有国籍或无国籍的地球球民以及由政府或非政府组织组成的国际组织参与国际事务和地球事务管理的运作。很显然，这三类公法制定的主体将不再都是国家立法机关，人类不同的共同体⑥成员及其组织⑦将参与各相应公法的制定。同时，信息化的加速发展将为各种不同类别、不同层级、不同形式的公众参与行政法治和宪政的重构（包括各种新型公法的制定和实施）创造和提供更完善的条件。由此可见，全球化和信息化的发展将促进参与制民主与行政法治和宪政的更高层次的结合，从而形成新型的更高层次的民主和新型的更高层次的行政法治与宪政。
注释：
①参见《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第84-88页。
②《中华人民共和国宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
③参见姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，《中国法学》2002年第1期。
④参见冯晓芳、齐中熙：《春节短信发送量将达到百亿条》，《人民日报》2004年1月24日。
⑤关于公众在孙志刚案、刘涌案、宝马案中运用传媒自发讨论公权力运作问题的情况以及学者对此的评价，参见杨昌平、邱伟：《司法独立如何面对民间舆论》，《北京晚报》2004年1月9日。
⑥如国家、社团、企业、行业、各种国际组织等。
⑦国家组织如议会、政府等；社团组织如工会、青联、妇联、残联等；行业组织如律师协会、医师协会、注册会计师协会等；国际组织如UN、WTO、EEC、APEC、WHO等。
