党的十五大高举邓小平理论伟大旗帜，从建设有中国特色社会主义政治、继续推进政治体制改革的高度，把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略首次郑重提出，这标志着党的领导方式和执政方式的重大完善和发展，是社会文明进步的重要标志，是建设有中国特色社会主义的必然要求。作为国家行政机关重要组成部分的公安机关，应当在依法治国方略的指导下，从根本上确立适应改革开放和建设社会主义市场经济新体制的治警观，这种治警观就是依法治警，而依法治警从本质上说是一种与社会进步相适应的理性管理方式。

　　一、 依法治国是建设有中国特色社会

　　主义的必然要求江泽民总书记在党的十五大报告中明确提出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”依法治国，是党领导人民治理国家战略性的指导原则，实现依法治国，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会发展的历史必然，也是国家长治久安的根本保证。

　　邓小平理论是实行依法治国、建设社会主义法治国家的理论基础。它科学地确立民主与法制建设在整个现代化建设总体布局中的地位和作用，使党和人民对社会主义民主法制的认识产生了前所未有的历史飞跃，为依法治国、建设社会主义法治国家奠定了理论基础。公安机关是国家重要的执法机关和专政工具，担负着依法行政和公正司法的重任，必须在依法治国方略的指导下，为社会主义法制建设发挥好职能作用，从根本上确立与之相适应的依法治警的管理方式，发挥示范效应，将其纳入制度化、法律化的轨道，以适应市场经济体制下社会发展的需要。我们认为：法制建设在党和国家的日常工作中有着十分重要的地位，法制建设与社会治理法治化中的思考这些年公安机关在法制建设上作了一系列的探索，也取得了一定的成效，但从理论到实践，尚未真正从法治的高度来认识治警的重要性，来理解到底什么是依法治警。随着对邓小平理论的深入学习和理解，随着依法治国方略的深入人心，我们感到，依法治警真正意义上的涵义应当是：1. 依法治警的“法”。一是指拥有立法权的国家机关包括各级人大、各级行政机关，按照立法程序制定和颁布的包括《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《人民警察法》以及关于治安、道路交通、枪支、居民身份证管理等具有不同法律地位和效力的法律法规，由于公安法规涉及国家社会生活的众多领域，其内容与其他法律部门所制定的法律文件有所交叉，在这些法律文件中，只有那些与公安工作有关的法律规范才对依法治警有意义；二是指公安机关内部依照宪法和法律规定对人民警察进行管理和监督的法律法规、规范及制度，包括《人民警察法》、《职业道德规范》等规范性文件。2. 依法治警的“警”。从宏观上讲是指执行国家法律法规、行使警察权、实现警察职能的公安机关；从微观上而言是指依照法定程序任命或录用，在公安机关中依法行使警察职权、履行警察职责、执行警察任务的人员，从整体上看就是指公安队伍。因此，所谓依法治警，就是各级公安机关在党委的领导下，依照国家法律的有关规定，通过各种途径和形式对公安机关和人民警察及其履行职责行为进行的规范化管理，以保证各项公安工作的依法进行，逐步实现公安工作尤其是公安队伍建设的制度化、法律化。依法治警所涉及的内容涵盖机构设置、运作机制、工作方式、培训教育、装备保障、执法程序、监督机制等各个方面，从理性的角度分析，相对于过去意义上的治警方式而言，它剔除了人为的因素，强调其实质就是依照广大人民群众的意志来管理公安机关和公安队伍，体现了一种符合时代发展趋势的价值取向。因此，它是依法治国宏观方略的重要组成部分，是公安机关和公安队伍管理贯彻依法治国的具体化，是建设社会主义法治国家的必然要求。

　　二、 依法治警是与社会进步相适应的

　　依法治警是与社会进步相适应的，它是一种理性的管理方式。建设社会主义法治国家，是社会发展的必然要求。在对传统治警方式与现代治警方式的比较中，我们的认识经过多次反复，也有过沉痛的教训。通过比较，我们对依法治警作为一种更合理、更能体现社会发展要求的管理方式有了更为准确的认识，这是一种掌握了事物规律性的理性认识，即以法为中心而非以人为中心。

　　由于我国的封建社会历史漫长，“官本位”的思想意识根深蒂固，建国以后，又长期实行高度集中的计划经济体制，凡事习惯于按长官意志来办。而且，我国现行司法体制的局限性和公安机关实行首长负责制、准军事化管理的特殊性，再加上公安民警现场执法较多、拥有较大的自由裁量权，这些都造成长期以来究竟以什么样的方式管理社会、管理队伍，没有明确的目标，公安管理基本上是倾向于听行政命令，凭经验判断，靠个人意志。而随着社会主义市场经济的发展，它要求一切行为都必须置于法律的控制之下。围绕社会主义市场经济体制而确立的各种社会关系的调整，都需要相应的法律法规来规范、引导和制约。因此，它强调作为国家行政执法主体的公安机关，必须通过依法规范内部管理即依法治警来强化外部执法即依法行政，为社会主义市场经济提供有力的法制保障。传统治警观与现代治警观的比较：

　　上表所列是传统治警观与现代治警观的差异

　　通过比较，我们可以看出，传统治警观的特点是以领导者为中心，缺乏有效的民主与法制制约机制，容易产生弊端。因为行政权力具有自我扩张的特点，容易被滥用，加之事关人民群众的切身利益，因此一旦被滥用，就会直接影响政府的威望、损害政府的形象。与此相反，现代治警观则是以法律为中心，具有法制所拥有的严肃性和权威性，且是在不断总结经验的基础上确立并逐步完善的。所以客观地讲，它通常要比以人为中心的管理方式更为科学。当然，法律并不能解决所有的问题尤其是新的问题。但法律一经成熟，就可以长期、稳定、有效地运作，最大限度地杜绝因特殊化和随意性而带来的以言代法、以言废法、因人改制等现象。因此，从这两种治警观的比较来看，人言的轻率易变、个人智慧品德的局限性以及政策的欠稳定性，都使传统治警观不能成为治理公安机关和公安队伍的基本战略。传统治警观与现代治警观表现在实际运用中，它们的区别主要是由它们所依赖的管理方式来体现的。行政命令与法律法规的比较：

　　因此，作为两种不同的管理方式，传统的以行政命令为主要手段的管理方式明显带有法制不健全的烙印，与当前社会主义市场经济条件下的公安工作特点和队伍管理手段有许多不太相称之处。相对来讲，现代的以法律、法规为手段的管理方式，无论在思想观念的先进性，还是在制度建设的完备性、执法监督的制约力、公安决策程序的合理性、人事管理的稳定性、福利奖惩的公正性、民警法律意识的牢固程度和执法执纪的规范性等方面，与传统管理方式相比，具有更为明显的优点。它对于规范公安管理、提高民警素质和队伍整体战斗力、改善公安形象有着很大的促进作用；而且通过完善民主和法制，建立健全法律法规体系，可以保持治警政策的连续性、稳定性，有利于防止人在政兴、人去政息，保证公安改革的成功经验得以不断巩固和发展，把公安机关的队伍和业务建设纳入长效发展的良性轨道，从而使公安机关和各项公安工作适应改革开放的步伐和社会主义市场经济体制。

　　三、 在依法治国方略的指导下实现依法治警

　　依法治警内容可以说涉及公安工作的各个方面，多年来，在邓小平理论的指引下，我国的民主法制建设迈出了坚实的步伐，通过实践探索，我们在公安法制建设的实际工作中积累了不少成功的经验，为实现依法治警奠定了扎实的基础。我们认为，就基层公安机关而言，在推进依法治警的长期实践过程中，应当始终严格遵循依法治国方略中民主、公正、稳定、强制、监督等原则，只有从维护法律的严肃性、规范民警执法行为、严格民警纪律作风入手，才能逐步强化法治力度，坚持依法办事，克服有法不依、执法随意、管理松懈等薄弱环节，力求运用法律从事管理工作。

　　1. 法治观念的确立是首要的也是最具根本性的一个环节。依法治警的观念主要包括两个方面：一是树立法制的权威地位，任何个人和团体的意志都不能凌驾于宪法和法律之上；二是增强广大民警的法律意识，使遵法、守法、公正执法内化为广大民警的一种自觉。由于观念的转变相当困难，因此它应当是一个自上而下的过程，即领导者是关键。因此，在领导干部头脑中必须牢固树立依法治警的观念，以党的十五大报告、邓小平理论和法律法规、党的方针政策为指导，通过解放思想、实事求是、转变观念，深刻理解“依法治国”作为治国基本方略的战略意义，从思想上首先确立依法治警的观念，牢固树立法律意识，有效地克服“人法合治，人主法辅”所带来的弊端，逐渐地在实践中身体力行，并带动全体公安民警自觉接受和实践这一观念。

　　2. 法规体系建设在公安立法中有着特殊的现实作用。依法治警，前提是要有一整套有关公安机关和人民警察执法、守法以及执法监督的法律法规体系，它既包括人民警察依法执行公务中的法律条规，也包括公安机关内部对人民警察自身管理所要求的法规和制度。只有法制健全，才能使公安机关在社会管理中有法可依，在内部管理中有章可循。虽然立法任务是由具备立法权力的专门机关来承担的，但公安机关自身必须按照形势和任务的要求，及时修订、完善与法律法规相配套的规范和制度。

　　3. 监督的落实关键是要靠一套科学、成熟的机制。行政权力是党和人民赋予的，法治的关键就是依法规范和约束权力。依法治警能够最大限度地杜绝人为的主观因素，这其中，有效的监督是重要保证，有效的监督从根本上讲除了科学的手段外，更要依赖于成熟的机制；机制要完善，一定要健全党纪、法律和社会监督网络，明确监督主体，消除管理盲区，强化监督手段。一是进一步明确信访接待工作的任务和责任；二是在原有基础上推进政务公开，增加使用权力的透明度；三是由督察部门牵头开展如实立案检查和执饭愦笕嗣袢褐谥苯恿?档呐Υ?颓帕骸E沙鏊??局澳苁强?够?慊?」ぷ鳎?沙鏊?娣痘?ㄉ璞亟??苹?慊?」ぷ鳎??⒂胫?嗍视Φ墓芾矸绞健？

　　二是合法性。公安派出所是国家权力机关的行政机关，它不同于企事业单位组织，其一切行政活动都要严格依据法律法规的有关规定，不能超越法律法规权限行使权力，也不能违反法律法规去行使权力，因此规范化建设要依法制定，不能随便制定职责内容和执法程序等。

　　三是责任性。规范化建设的责任性贯穿于整个规范化建设的始终，违反了法律规范，应受到相应的处罚，违反了派出所的规范化建设的有关规定，就应受到目标管理考核等管理制度的制裁，使派出所规范化建设保持一种有责任状态也是派出所规范化建设顺利实施的有效保证。

　　四是适应性。随着社会的不断发展，我国也已入世，社会治安形势将不断发生变化，公安工作重心随着不同的阶段而不同，规范化建设要根据不同的公安形势随时作出反应，及时调整有关内容，才能推动派出所基础工作，所以规范化建设应该是一个能够与外界环境进行充分信息交流的开放式系统，具有适应性。

　　二、 派出所规范化建设的要素规范

　　科学地确定派出所规范化建设的要素是派出所规范化建设的前提条件，也是“软”性规范和“硬”性规范的具体内容，根据派出所基层基础工作的内容，可以将派出所规范化建设的基本要素分为四类：

　　1. 静态型规范。静态型规范是整个派出所规范化建设的基础，它通过建立各项规章制度规定派出所做什么，怎样做，哪些可以做，哪些不可以做的问题，如礼仪规范、派出所领导、各民警、各警务组的职责、各种服务规范、工作要求等，这些规章制度就成为派出所一切基础工作的依据，也是规范化基础性建设的重要体现。

　　2. 动态型规范。动态型规范不仅反映出整个派出所和每个民警日常工作和整个辖区、各民警分管地区的各种动态信息，并且有利于监督民警的工作，而且完善的动态型规范使民警在轮岗或转岗时，有了一套完整材料移交给接替的民警，使从事新的工作岗位的民警看完材料就会对整个派出所的工作或辖区的治安情况心中有数，减少了后来民警的重复劳动，保证了工作的连续性和稳定性，因此，它是规范化建设的主要部分。根据派出所基础工作的实际情况，动态型规范可以分成两大类，一类是队伍管理方面，如派出所的党支部建设记录、理论学习等。二是业务工作方面。如社区民警的辖区工作记录、治安民警对场所管理的工作记录等。

　　3. 程序型规范。任何警务工作的实施都表现为一定的过程，要经过一定程序，要保证警务工作正确，在客观上需要遵循与其行为性质相适应的程序型规范，诸如行政处罚，与其行为性质相适应，就必须经过传唤、讯问、取证，裁决四个程序，否则，难以保证行政处罚正确。程序型规范是派出所规范化建设合法性的重要体现，也是派出所依法行政的重要保证，合理的程序设计不仅能够保证公安机关的警务工作公正、合理，而且可以提高派出所的工作效率。

　　4. 器物型规范。派出所器物型规范是派出所规范化建设的载体，是派出所规范化建设的最鲜明、最直观的表现者与传播者。派出所器物型规范包括派出所办公环境、禁示标语、武器装备、社区民警公告栏、各种台帐等。这些规范只有与派出所的基本职能协调一致，才能充分发挥器物的功能作用，从而为派出所更好地发挥其职能创造良好的社会工作环境。

　　这四类要素规范构成了派出所规范化建设的核心，其中静态型规范、动态型规范、程序型规范属于软性规范，体现着派出所的管理效率和民警的工作作风；器物型规范属于硬性规范，体现着派出所硬件设施建设。因为派出所规范化建设所要达到的目标是人民群众一进入派出所，就会感受到规范文明的语言，严格公正的操作和整齐划一的硬件设施的整体外在形象，而在内部是要提高服务人民，维护社会治安，打击违法犯罪的管理效率，派出所规范化建设要体现出这种效能，一定要通过某种感性方式来影响人们，而这种感性方式不外乎两大类：一是民警的行为（软性规范），二是派出所器物（硬性规范），行为的特点在于它的过程性、交流性；器物的特点在于它的具象性、稳定性。

　　三、 派出所规范的制定

　　派出所规范的具体内容随着公安工作的中心不同而不同，所以派出所规范的制定是一个动态、有序的过程，具有阶段性、关联性、完整性的特征，而且制定的规范的内容要体现“全心全意为人民服务”的宗旨、实践“三个代表”的思想和“严格执法、热情服务”的原则。同时规范的制定一定要与治安形势和公安工作的需要紧密结合，适应形势的发展，否则会阻碍派出所的工作，制定规范时一要追求合理的设计和廉洁高效的运作；二要明确派出所各民警或警务组的地位与作用，从而确定其职责内容；三要科学制定各种要素规范的目标。这三项基本原则是由派出所规范化建设的责任性决定的，否则就无法追究责任主体在规范化建设实施当中违反有关规定的责任。具体来讲：

　　静态型规范的制定的根本原则是根据当前基层派出所公安工作的重心，辖区的治安实际情况，确定派出所的职责内容，规章制度、以及根据岗位责任制的内容制定各类规范，做到权限清晰、责任明确、职能全面、权责一致。如制定“110”接处警服务规范、所长、社区民警、治安民警、窗口民警的职责、权限和任务等。

　　动态型规范的制定一定要做到科学性，要求简洁、实用，让人们一看到各种记录台帐就感到清楚明了。派出所工作基础性决定了事体杂乱，种类繁多，如果事无巨细都要建立一本台帐，则可能达到几十种，就会人为地增加民警的工作负担和累赘，反而降低了派出所的管理效率，但各类事情又不能没有记录，因此动态型规范的制定要确定主要类型的台帐建设，这种台帐建设不能过多，也不能过少，要讲究一定的“度”，同时要讲究一定的记录方式，设计科学合理的台帐，以解决这种矛盾，如采用活页纸作为民警的工作笔记本。

　　程序型规范的制定首先要做到合法性，公安机关的行政行为以国家的有关法律法规为依据，是一种刚性规定，如：留置人员的处置规定等，同时又要做到一定的合理性，因为派出所程序型规范并不是都有法律依据，如信息上报程序，合理的程序设计可以大大提高行政效率和质量。

　　器物型规范制定要做到体现派出所公安工作的内涵：有利于推动规范化建设；有利于树立派出所的外在形象；有利于更好地服务人民，如在各种器物上印制创建人民满意派出所的内容，在社区设置统一的社区民警公告栏等。器物型规范的制定主要体现在派出所硬件保障设施、各类台帐的建设，其基本标准是整齐划一、简洁明了。

　　由于各个派出所的队伍状况、辖区的治安情况以及内务情况都各自不同，不可能要求每个派出所每种规范的内容都相同一致，因此每个派出所规范的制定要在遵从一定基本原则的基础上，根据上级机关的规范化建设的统一指示和有关法律法规文件，结合自己的实际情况作出相应的调整和补充，形成适合自己的一套完整的规范体系，这样的规范制定出来才能保证具有一定的科学性、操作性。

　　四、 派出所规范化建设的实施

　　规范化建设一定要反映到民警的日常警务操作过程中，否则，规范化建设就会变成了台帐的累积，形式上的花架子，要保证规范化建设有成效，就要围绕规范化建设的责任性的特征，以“巩固、发展、提高”为原则，全面理解、全面建设、全面深化、全警重视，从而有力地保证规范化建设的贯彻落实。

　　（一） 全面理解、正确把握是基础。

　　派出所规范化建设必须建立在对规范化理解认识全面掌握基础之上，因为规范化建设不是简单的硬件建设和书面制度的制定，也不是文字材料的罗列或简单的模仿，而应本着改革、开拓、求实的原则，针对基层工作薄弱环节，以社区警务为方向，对硬件软件统筹规划，加强三项建设，即业务建设、队伍建设、基层基础建设；增强四个意识，即工作责任意识、规范管理意识、为民服务意识、优化工作秩序和内务环境意识。

　　（二） 全面建设、完善思维是关键。

　　派出所规范化建设活力源泉在于正确认识公安工作宗旨，认真实践“三个代表”的思想，并把“三项教育”中倡导的求实精神不断深化、创造和发展，要深刻理解四个关系，即把规范化建设关系到基层政权巩固，关系到公安机关基础职能发挥，关系到党和政府在人民群众的威望，关系到一方稳定；在规范化建设中要发挥四个效应，即初创时期抓环节效应、推广时期抓群体效应、深化时期抓巩固效应、发展时期抓升华效应。

　　（三） 全面深化，适应变革是保证。

　　派出所规范建设的深化必须适应形势的需要，不断深化规范化建设的内涵，不断突破旧的管理体制，形成与社会形势发展相吻合并适应公安管理工作需要的规范化内容，辨证地对任务和现状进行评价，要努力把握五个性，即治安环境动态性、区域人口流动性、犯罪时空拓展性、社区结构多元性、管理对策滞后性；要努力抓好四个方面，即健全工作制度抓机制、加强规范管理抓意识、全局协调作战抓效果、全心投身公安抓特色。

　　（四） 全警重视、建立责任制是保障。

　　制定科学的目标管理责任机制是规范化建设能够得以实现的保障，也是实现责任追究的依据。根据岗位责任制和逐级负责制的原则制定目标管理考核机制，使目标管理考核内容的有关责任能够逐级落实到个人，哪一类规范或某一项内容没有达标，实现责任追究，并将规范化建设的考核作为平时考核与年终考核的一部分，作为年终评优选劣的根据之一。设置的要素规范的目标不仅要有质的规定，更要有量的规定，根据规范化建设水平，综合考虑这种规范的相关因素来确定这种量，保证量具有科学性和客观性，使规范化建设能够准确测算、评价各单位完成的效果，并正确引导规范化建设的方向。根据规范化建设的要素规范的内涵和实际需要，我们应当重点对程序型规范和动态性规范的考核，也是对派出所民警行为的管理与监督。同时坚持内部考核与社会公开监督相结合原则，因为规范化建设最终还要受到群众的检验，接受群众的监督，所以要将能公开的规范一定要公开，如各类服务规范、窗口规范等，以便更好地约束民警一定要按规办事。当前要做到全警重视必须要深化五项机制，即任期目标责任制、党风廉正建设责任制、岗位考核奖惩制、一票否决制、末位淘汰制。

　　上海市公安局嘉定分局·胡世民