1 国内外城市管理综合执法的比较

　　1.1 国外的城市管理综合执法

　　在城市化发展进程中, 针对城市发展难过程中面临的困境, 各个国家都探索出了一整套适合于本国现状的城市管理执法系统, 其中, 人文管理、科技管理、民主法制管理等理念构筑、维系着一个城市健康、和谐、有序地发展。

　　在国外, 特别是西方发达国家的城管执法相关法律法规较为完善, 并且拥有适当的法律授权, 城管的执法行为具有较强的权威性。当然, 有关违法案件的终极裁定权还是由法院享有, 执法人员是不具备裁定权的。反观日本、韩国、马来西亚等亚洲国家, 尽管该方面的法律、法规没有欧美发达国家完善、具体, 但因为其实施了严格的摊贩管理制度, 这在一定程度上保证了城市管理的规范性和有效性。

　　1.2 我国东部地区的城市管理综合执法

　　据住房城乡建设部调查数据显示, 江苏、浙江、山东等省份的一些城市已经试点实施了市、区分级管理、以区管理为主的城市管理执法体制。此体制主要是通过加强区级城市管理执法队伍建设, 然后向街道派驻城市管理综合执法人员, 同时实行相对严格完善的网格化管理, 将执法工作延伸到了社区, 极大地提高了城管行政执法能力和水平。但是, 一部分城市基层管理也存在着如执法人员数量匮乏、执法人员素质不高、执法力量偏弱等问题, 同时有无编制、是否科学有效的管理以及相关的保障制度和手段等无法适应基层管理执法工作。另一方面, 由于基层工作条件艰苦、薪酬待遇低、执法存在一定难度, 导致出现了“专业人员不愿去、去了不愿留、时间长了不愿干”等现象。

　　2 西安市城管综合执法现状和困境

　　2.1 机构设置不完善, 执法体制混乱

　　《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》规定:“西安城市管理综合行政执法机构受市、区双重领导。”由于双重领导机制的制约, 相关职能部门权限分配、人事管理、职责范围等方面存在不足和漏洞, 人员有部分为行政编制, 大多数是行政事业编制, 人员身份、机构性质、着装标识等没有统一要求, 严重影响人员整体素质和政府形象。

　　由于缺少相关法律制度, 行政执法过程中涉及的利益调整和权力的重新分配, 各相关专业部门的职能交叉, 各部门配合城管执法不积极主动, 造成行政执法缺乏效率, 丧失积极性, 造成城市管理综合执法工作达不到预期效果。

　　2.2 执法人员队伍庞杂

　　一方面, 西安市城管执法局人员超编现象严重, 而且一些临时聘用工作人员由于素质不高, 加之缺乏有效的约束, 难免造成执法行为不规范, 由此给执法形象带来很多不利的影响。《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》中规定:“市、区城市管理综合行政执法局 (队) 工作人员, 由原承担城市管理行政执法职能的有关部门和市、区原来执法队伍中的在编公务员中抽取, 不足部分可以从市、区机关公务员中选调, 再不足部分也可以在现有执法队伍中拥有干部身份的人群中公开招考, 不得将现有执法队伍中工人、临时工作人员划入。”然而, 西安全市城管执法系统编制共2173人, 实际人数3210人, 执法人员队伍庞杂、编制混乱等现象对行政执法工作带来了诸多负面影响, 城管人员业务素质与道德素质不高, 工作作风混乱, 考核机制不明确, 这些都造成了民众心中的恶城管形象, 直接影响了城市管理综合行政执法的社会权威和公信力。

　　2.3 城市管理观念落后, 监督和保障体制不完善

　　近几年我们频频在社交媒体上面看到有关城管暴力执法、被执法人暴力抗法甚至最终演变成刑事案件的行为, 而如何进行科学有效的执法是城市管理综合行政执法过程中面临的最严峻、最急迫的问题。而这一问题产生的原因一方面是老百姓漠不关心, 不积极主动配合执法, 另一方面体现的也是执法人员对“管理”和“执法”两个词的理解存在偏差。从各地城市现行管理综合行政执法体制来看, 对其执法行为进行监督的主要是本级政府和其内部的监督部门。很明显, 由于监督主体过于单一, 缺乏必要的外部约束, 而仅仅依靠自我约束很难达到预期的效果。我们可以看到在众多外部监督主体中, 立法机关的监督和人民群众的监督并没有被纳入到城管执法管理监督主体范围内。众所周知, 立法机关的监督和人民群众的监督在现有监督机制中发挥的作用是巨大和无可替代的。同时, 保障机制也存在欠缺, 其不完善主要体现在执法经费欠缺、执法设备落后、执法手段单一、执法效果达不到预期、执法效率低下等方面, 执法机制的运行缺乏必要的制度和物质保障, 直接导致了执法人员执法的积极性大幅下降。同时由于保障机制的缺乏和不完善, 有些人员在面对经费不足的时候开始“自费执法”, 即通过各种手段如利用罚款收入来弥补经费的不足, 这种行为直接造成了恶劣的社会影响。

　　3 完善我国城市管理综合行政执法制度的对策和出路

　　3.1 建立科学有效的领导机制, 建设统一严格的执法体制

　　我国城市管理综合行政执法应该设置专门的、超脱于各市级、区级行政部门之上的机构予以指导和支持, 专门协调城管执法部门与其他相关机构的工作衔接, 协调解决出现的矛盾。如可以设置“城管综合行政执法管理委员会”, 以此作为领导城管执法工作开展的全国性部门, 用来解决各地方没有城管工作直接领导和管理机构的紧迫现状。该部门可以通过从各地方城市管理行政执法优秀的执法人员中抽调进入管理委员会, 对相关执法工作进行管理和监督, 这种垂直领导机制可以有效提高城管执法能力, 同时这种方式使得相关执法部门只需接受上级部门的领导, 在工作开展中更加便利, 将会大大提高执法效率。

　　3.2 加强城市管理执法队伍建设, 提高执法人员执法能力

　　执法人员的综合素质直接关系着城市管理行政执法有效推行和达到预期效果的成败。因此加强执法队伍建设是必不可少的前提要求。第一, 统一编制, 进行规范化和科学化管理, 相关工作人员应严格按照国家规定统一招录公务员, 可以在复试环节进行针对性考试以确定最终执法人员。第二, 领导职务只能通过竞聘上岗。城管执法队伍的领导对城管人员的影响是巨大的, 因此要在所有城管执法人员中实行双向选择, 选拔出政治坚定、工作扎实、执法能力强、执法水平高的人员, 最大可能地调动基层城管人员的积极性。第三, 加强对城管执法人员工作的培训, 全方位提高城管综合行政执法人员的执法能力和水平。第四, 建立和健全绩效考核机制。考核内容公平公开, 定期公布考核成绩, 可以对先进个人和集体进行表彰, 对表现相对欠缺的集体和个人进行谈话和培训。第五, 建立责任追究制度。明确执法人员违规执法所要承担的责任和后果, 对不履行责任或者执法效果差的人员进行严格追责。

　　3.3 完善城市管理综合行政执法相关监督与保障机制, 提高执法人员积极性

　　第一, 要完善和加强行政执法系统内部监督机制。主要包括完善行政内部监督的相关法律法规, 以立法的形式明文规定行政内部监督的主体、监督的权限、监督的范围、监督的内容及监督的程序;同时完善政务公开制度, 加大政务透明度, 完善行政执法责任制度, 提高执法人员责任心, 加强评议考核制度, 提高各层级执法人员工作的积极性和规范性;还要完善行政复议监督体制, 在保证城管执法人员规范执法的同时保障执法人员的基本权利。第二, 应完善行政执法的外部监督。即强化各级人民代表大会及其常委会的监督, 强化司法系统的监督, 加强社会舆论的监督和人民群众的监督, 建立外部监督和内部监督联动机制。第三, 务必建立和完善城管执法工作相关保障机制。即一方面要严格规范执法人员执法方式和手段、建立和完善执法效果评价体系, 并且保证执法机制的平稳正常运行。同时执法人员人身安全要有一定的保障, 通过这些手段共同有效增强执法人员的工作效率及积极性, 保证城市管理执法人员科学执法、文明执法、高效执法, 共同为营造社会主义和谐社会努力。

　　参考文献
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　　城市管理论文一（2）：

　　题目：我国城市管理的现状与未来发展之路

　　摘要： 伴随着我们国家经济的飞速发展, 城市化的进程也在日渐加快, 由于我们国家在城市管理方面的经验和技术较国外而言存在诸多不足之处, 这就导致了过快的城市化进程中出现了一系列的问题, 这些问题我们把它统称为“城市病”。解决好“城市病”问题, 需要我们寻找新的发展之路。

　　关键词： 城市管理; 改革; 公众参与; 城市经营; 智慧城市;

　　一、城市管理的概述

　　从我国文字的字义来看, “城”是指四周具有城墙维护, 具有防守和保卫的区域, 其首要作用是防御。“市”则是指集中起来进行产品交换, 物资交流的场所。因而仅仅具有防御功能的城垣不能称为城市, 仅仅是集市也不能称为城市。只有两者结合, 并具有一定规模的非农业人口、兴旺的工商业和发达的文化, 才能称其为城市。考察人类城市的发展史可知, 自从有了城市便有了城市管理。

　　二、我国城市管理中存在的问题

　　现阶段我们国家城市管理中所存在的问题主要表现在以下几方面:

　　(一) 城市规划建设不合理

　　一个城市良好形象的塑造, 关键在于规划建设, 如何使城市规划思路和群体建筑风格与城市建设管理和发展需要相适应, 应该是城市规划管理部门最需要而又最迫切要解决的问题, 我们国家在积极推进城市现代化和城市化的进程中, 大幅度扩大经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于彼此相互矛盾之中, 城市规划建设规模的快速发展虽然在迅速扩张经济总量和城市规模上取得了裴然的成绩, 但与此同时, 也给城市管理带来了一系列的负面影响。这些问题的存在不仅增加了城市管理的难度, 同时也影响城市管理的质量。

　　(二) 城市市政基础设施和公共事业配套设施建设不完善

　　市政基础设施和公共事业配套设施建设城乡、区域间发展非常的不平衡, 实现基本公共服务均等化和协调区域发展的压力依然很大。区域上看, 东部地区市政基础设施和公共事业配套设施建设水平明显优于中西部地区;从城市等级规模来看, 超大、特大型城市市政基础设施和公共事业配套设施建设水平要优于其他规模的城市;从城乡发展的角度来看, 这种不平衡将显得更加突出。

　　(三) 城市管理观念较为落后, 管理体制不健全

　　目前在我们国家城市管理之中依旧存在着“先建设后管理”, “重建设轻管理”, 重视眼前利益、忽视长远利益, 重视经济效益、忽视社会效益等观念, 这些观念并未伴随着我们国家的社会改革、经济发展而真正的有所转变, 因而可以说计划经济时代的模式和框框依旧还束缚着我们国家的城市管理。

　　在我们国家除了管理观念给城市管理带来了一系列问题, 城市管理体制不顺也是造成我国城市管理存在一系列问题的重要原因。

　　(四) 城市管理法律法规不健全, 执法乏力

　　我国有关城市管理的法律法规并不是集中于一个部门的, 而是散见于政府各部门制定的法规中, 缺乏一个专门、独立和完备的法律法规体系。关于这些冲突和矛盾主要表现在以下几方面:

　　1. 部门制定的规章制度存在相互冲突现象。

　　我国目前各部门都在制定相应的规章制度, 而各部门之间在规章制度的过程中缺乏有效的统一和协调, 并且都是从本部门利益出发, 结果导致部门规章制度相互矛盾冲突, 在适用时出现混乱的现象。

　　2. 法律法规不健全削弱了执法成效, 致使执法乏力。

　　就现阶段而言, 我们国家城市管理者在执法过程中依据的主要法律依据仅仅是《城市市容和环境卫生管理条例》, 这不免让人想到我们国家城市管理方面的法律法规是如此的势单力薄。法律法规不健全造成执法者的执法过程简单抽象, 不具有可实用性, 不容易得到被执法者的理解。因而严重削弱了执法成效, 使得执法乏力, 并且产生了不少负面作用。

　　三、我国城市管理的未来发展之路

　　从历史发展的角度来看, 城市既是经济发展的载体, 又是一个国家的缩影, 同时也是国家参与国际竞争的主要承担者。一个国家的兴衰最直接的影响因素就是城市管理的好坏。关于我们国家城市管理的未来发展之路, 下面就着重从四个方面进行阐述。

　　(一) 要广泛吸纳公众参与城市管理

　　要广泛吸纳公众参与城市管理需要做好以下几方面的工作:

　　第一, 在立法时要做到公众广泛的参与其中。我们国家在对城市管理进行立法时, 往往忽视了管理控制方面的立法, 而把立法的侧重点大都放在了授权上。

　　第二, 不要对公众参与权限有过高的限制。在我们国家有些城市在进行城市管理时也积极的举行听证会, 允许人民群众参与其中, 但是为什么城市管理依然做不好, 城市管理工作依然一团糟呢?我认为这很大程度上是由于把公众参与权限设置的过高所致, 听证会虽然举办了, 但这一切都只有部分人参与其中, 并且参与者不具有广泛性, 致使所有的政策都流于形式。

　　(二) 积极发挥市场机制作用, 实现城市经营

　　在我们国家城市管理未来的改革取向上我们应充分发挥市场机制作用, 以实现城市经营。做好城市的有效经营首先必须处理好投资者与经营者之间的关系, 这样无论从手段、思维、方式, 还是资金上都为我们国家未来的城市管理指出了新的改革取向。

　　(三) 实现城市管理从传统的“行政”向“管理”和“治理”方面转变

　　做好我们国家城市管理工作, 完善未来发展方向, 还必须提高城市政府公务人员的“服务”和“管理”意识, 重新塑造政府与社会两者之间的关系, 转变政府部门官员以及其他公共部门服务人员原有的“官僚”形象, 使之真正成为“管理者”和“服务者”, 政府部门由原来的“行政”向“治理”和“管理”转变。在未来的城市管理之中提倡顾客导向, 政府要从社会公众的愿望和要求出发, 提供回应性服务。

　　(四) 实现城市管理数字化, 打造智慧型城市

　　我们国家在城市管理的未来发展之路中要实现城市管理数字化, 打造智慧型城市需要做好以下几方面的工作:

　　1. 处理好发展推进策略中市场培育与政府主导的关系。

　　智慧城市是我国迈进信息社会的远景目标, 在实现这一目标的过程中可以有两种策略, 一是借助市场力量, 在信息技术创新的前提下, 组成城市的各个“单元”、“系统”, 自然发育成具有智能网络神经的“智慧体”。二是由政府主导, 构建城市骨干的智能神经网络, 将城市建设成一个“智慧体”。两种策略, 从不同方向, 把我们的社会推向一个“智慧的生存空间”, 所以也可以认为是智慧的地球。

　　2. 处理好加快基础建设与营造“创业活力”的关系。

　　目前, 我国已通过提高基础性, 将我国的基础运营商推上了世界级的行列, 所以, 下一步的主要任务是将我国的应用运营商业也推向世界级的行列, 这就需要极大地激发社会“创业活力”, 营造适于发展的创业环境。对此, 我认为, 以下条件是必不可少的, 其一, 有效降低创业的成本。其二, 着力创建互联互通资源共享的城市信息系统。其三, 将节约环保理念注入智慧城市建设的全过程。

　　通过对城市管理相关问题的研究, 了解到城市管理是一项综合性、长期性、全民性、持续性的工作, 他所涉及到的问题不仅面多, 而且量大。

　　目前, 城市管理的困局已经引起社会各界关注。通过对城市管理相关问题的深化改革, 化解与消弭各种冲突与矛盾, 实现城市管理现代化的目标, 这既是城市管理本身走出困局, 实现自身良性发展的途径, 同时也是整个城市运行步入良性循环、和谐发展的途径。