党的十五大以来，各级政府和政府各部门围绕建立廉洁、勤政、务实、高效政府，贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，民主法制观念和意识不断增强，依法办事的能力和水平不断提高，依法行政取得明显进展。党的十六大提出，“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，对依法行政提出了新的更高要求。为了贯彻落实党的十六大精神，适应新形势提出的新要求，进一步全面推进依法行政，经国务院领导同意，国务院法制办公室决定召开这次全国依法行政理论研讨会。会议的主题是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习、贯彻党的十六大精神，总结这些年来依法行政的实践经验，从理论上研究、探讨依法行政实践中的突出问题。希望大家围绕会议的主题，密切联系我国依法行政的实际，总结经验，交流心得，努力把这次研讨会开成统一思想、提高认识、研究问题，推动依法行政理论研究发展的会议。
下面，我想结合自己的认识讲三个问题，同大家研究讨论。
一、 进一步加强依法行政理论研究是全面推进依法行政的必然要求
实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导，全面推进依法行政迫切需要依法行政理论的支撑和指导。多年来，我国依法行政的实践发展很快，积累了许多宝贵经验，但依法行政的理论研究和符合中国实际的理论创新却相对滞后；新时期依法行政面临许多新情况、新问题，如依法行政与政治文明的关系问题，如何在制度上、体制上、机制上和工作方法上提高依法执政能力问题，如何做到维护法制统一、确保政令畅通问题等，都需要我们花大力气积极探索。因此，进一步加强依法行政理论研究，推进依法行政理论创新，用不断发展的科学理论指导不断发展的实践，已经成为当前推进依法行政、提高各级政府及其工作人员依法行政水平的一项迫切任务。
国务院对推进依法行政高度重视，1999年7月召开全国依法行政工作会议，11月做出《关于全面推进依法行政的决定》，明确了新形势下全面推进依法行政的任务和要求。各地方、各部门也据此制订了推进依法行政的实施方案，将依法行政落实到行政活动的各个方面。本届国务院成立后，召开的第一次全体会议上，温家宝总理明确提出做好新一届政府工作的三项基本准则：一是科学民主决策；二是依法行政；三是加强行政监督。为了进一步贯彻依法治国基本方略、全面推进依法行政，国务院还拟召开全国依法行政工作会议。今天，把理论界的专家与实际工作部门的同志请来，目的就是总结这些年来我国依法行政取得的基本经验，探讨依法行政中全局性、普遍性、规律性的问题，研究提出今后一段时期推进依法行政的目标、工作任务和完成任务的措施、方法和手段，为全国依法行政工作会议提供理论准备与智力支持。
二、 以“三个代表”重要思想为指导，坚持正确的政治方向，从理论与实践的结合上，推进依法行政理论创新
加强依法行政理论研究，推进依法行政理论创新，是摆在我们面前的一项艰巨任务。促进依法行政理论不断繁荣发展，必须遵循理论研究的自身规律，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、理论联系实际，倡导不同学术观点的交流、辩论，鼓励理论创新。同时，必须看到，依法行政理论研究不只是学术研究工作，更是一项政治性、政策性很强的工作。在依法行政理论研究中，要以“三个代表”重要思想为指导，坚持宪法确立的基本原则，坚持正确的政治方向。为此，我提出以下几点意见：
（一）坚持用“三个代表”重要思想指导依法行政理论研究
“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系，是马克思主义在中国发展的最新成果，反映了我国最广大人民的共同意愿，体现了当今世界和中国发展的时代精神，显示了马克思主义科学理论的强大力量，是全党、全国人民在新世纪、新阶段继续团结奋斗的共同思想基础，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器，是党必须长期坚持的指导思想。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民。依法行政理论研究只有坚持以“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义方向，才能从全局上、发展上和本质上把握依法行政内在的规律性，解决依法行政理论研究中带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向；否则，就难免带有一定的盲目性，甚至走偏方向。
（二）坚持宪法的基本原则
宪法是国家的根本大法，它所规定的是国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和基本义务。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。因此，依法行政理论研究必须旗帜鲜明地坚持宪法确定的基本原则和基本制度。
改革开放以来，我国经济、社会关系出现了四个多样化：经济成份和经济主体越来越多样化，社会生活方式越来越多样化，社会组织形式越来越多样化，就业岗位和就业形式越来越多样化；当今世界，各种法学思潮和法律文化共存，特别是一些西方国家千方百计通过兜售其民主观念和法治模式，来实现其“分化”、“西化”其他国家的图谋。在纷繁复杂的社会现象面前，如何透过现象看本质，妥善处理各方面的利益关系，确保我们的各项制度符合最广大人民群众的根本利益，最重要的一条就是必须时刻保持清醒的政治头脑，坚持正确的政治方向。从事依法行政理论研究，应当具有强烈的政治意识和高度的责任感。要坚持宪法确立的四项基本原则和国家的基本制度，从我国国家的性质、政权的组织形式和政权的运作目的出发，去研究依法行政理论。只有这样，才能确保理论的先进性、科学性，使依法行政理论真正成为指导依法行政实践的有力武器。
（三）坚持理论联系实际的学风，一切从实际出发
理论源于实践，理论的目的在于指导实践，只有同实践相结合，理论才有生命力。依法行政理论研究，必须紧紧围绕我国依法行政的实践，总结我国社会生活的新变化和行政管理工作的新特点，研究各级政府在依法行政实践中遇到的新情况、新问题，将现实问题作为理论研究的起点和契机。
做到理论与实践相结合，就要注意研究新情况，总结新经验，探索新理论，克服教条主义、经验主义。理论研究既源于实践，但又要高于实践；既要从实际出发，又不能迁就已经落后的现实、简单地解释现状。正确的态度应当是，从实际出发，既不能裹足不前，无所作为；也不能超前行事，急于求成。要将依法行政理论研究自觉地放到党和国家工作的大局中去思考和总结，创造出更多有价值、有现实意义的成果，更有效地服务各级政府的行政管理活动，使我们国家行政权的行使更加科学、合理。
理论与实践相结合，需要理论工作者和实际工作者紧密配合。对实际工作者来说，这样有利于促进行政管理工作朝着理性化、科学化、规范化的方向发展；对理论工作者来说，有利于理论研究保持强大的生命力和时代感，从而更有效地服务于社会。
（四）坚持立足中国国情，参考并借鉴国外依法行政的理论
依法行政具有很强的实践性。一个国家的依法行政理论总是与其政治、经济和社会发展紧密相联系的。不同政府的行政管理实践千差万别，根据这些实践总结出来的理论也就不一样。在我国社会主义市场经济条件下，推进政府依法行政，是一项前无古人的伟大事业。这就决定了我们研究依法行政理论，要从我国的国情出发，把政府的行政管理活动作为研究的主要对象，从中找出带规律性的东西，形成符合时代要求的、有中国特点的理论成果。
当然，依法行政理论作为一门科学，必然有符合客观规律的共同之处。因此，进行依法行政的理论创新，应当大胆研究、借鉴国外依法行政的理论。在研究、借鉴国外的依法行政理论时，一定要注意分析这些理论是在一种什么样的政治、经济背景下产生的，哪些我们可以借鉴，哪些不能借鉴，必须进行认真分析，决不能只看是什么，而不研究为什么。同时，还应当看到，我国的依法行政是在社会主义初级阶段的历史条件下推行的，我国的基本国情从根本上制约着依法行政的进程、状况和水平。中国的依法行政理论既不能落后于时代，又不能超越现阶段国情。一定要以我们正在做的事情为中心，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新发展，积极创造依法行政的新理论。
（五）坚持解放思想、与时俱进，不断推进理论创新
创新是改革的灵魂，创新使理论之树常青。近些年来，广大法学研究工作者坚持理论创新，对依法行政从不同角度进行了研究讨论，提出许多很有见地的观点，发表了许多很有理论深度和具有指导意义的文章，对依法行政的内涵和要求进行了认真的探讨，奉献了一批有深度、有新意的研究成果，为依法行政的实践提供了有力的理论支持。但是，从总体上看，重大理论创新成果还为数不多，依法行政实践中出现的许多现实问题我们还束手无策或者没有良策。实践永无止境，理论也应不断创新。在新世纪、新阶段，依法行政要有新进展，首先就要在理论上、观念上不断有所突破、有所创新。依法行政理论创新，就是要体现时代性、把握规律性、富于创造性。要扬弃旧的、过时的理论，探索、总结实践中产生的新的经验，不断在理论上有所发现、有所创新、有所前进，并通过理论创新推动制度创新，推动依法行政进程更快发展。
以上五点意见，既是依法行政理论研究应当坚持的原则，也是我们这次研讨会应当坚持的原则。
三、 紧紧围绕十六大提出的推进依法行政的目标和任务，加强对依法行政全局性、战略性、前瞻性问题的理论研究
依法行政，是现代法治的一个重要概念，是现代行政管理和行政法的最重要原则，它包含的内容非常丰富。全面推进依法行政又是一个极其复杂的历史过程，新问题层出不穷。为此，需要调动理论界和实际部门各方面的积极性，整合宪法学、法理学、行政法学、行政学、社会学、伦理学等多个学科的研究力量，群策群力，积极探索依法行政理论的重大理论和实践问题。围绕十六大确定的“推进依法行政”的要求，当前尤其要注意加强依法行政全局性、战略性、前瞻性问题的理论研究，将依法行政工作中最急需解决的问题，作为依法行政理论研究的重点；集中力量抓重点、攻难点、出精品，提高理论质量，减少不必要的低水平重复研究，力争近期内在依法行政理论研究的关键环节取得重大进展。
从依法行政实践看，当前和今后一段时期需要加强研究的问题主要有以下方面：
（一）依法行政的基本理论
随着依法治国、依法行政进程的加快，学术界对依法行政基本理论的研究也不断深入，取得了许多成果。但是，在依法行政的内涵、原则与要求等一些问题上，也还存在不同看法，甚至可以说是见仁见智。适应依法治国、全面推进依法行政的新形势，需要抓紧对包括依法行政的含义、本质、原则等内容在内的依法行政基本原理进行研究，探讨依法行政与依法治国的关系，厘清社会主义市场经济条件下的行政权范围，探索社会主义市场经济条件下政府与市场的关系、政府管理与社会自律的关系、公权力与私权利的关系、行政权与司法权的关系、公平与效率的关系，建立符合我国行政管理实际的依法行政理论体系。
（二）依法行政的现状与展望
近些年来，我国社会主义法制建设取得了显著成就，依法治国、依法行政的进程不断加快。依法行政实践的经验与教训都是我们进一步推进依法行政的有益财富，在总结经验的基础上，把握依法行政的自身规律，才有可能加快依法行政进程。为此，需要认真回顾我国依法行政的实践，总结这些年来我国推进依法行政工作的基本经验，分析当前依法行政实践中存在的难点、重点问题以及存在问题的主要原因，研究依法行政所必须的外部环境保障，提出推进依法行政的长远目标、近期目标与推进依法行政的体制、机制、制度保障措施。
（三）依法行政与政府立法
党的十六大报告提出，“加强立法工作，提高立法质量”。近年来，在各级政府的重视下，立法工作不断得到加强。随着中国特色社会主义法律体系的逐步完善，提高政府立法质量已经成为当务之急。提高政府立法质量，需要认真研究：1.把握立法时机，做到“当时而立法”；2.控制一事之微也要求助于立法的“泛立法主义”，节制立法对社会的过度干预；3.科学划分行政法规与规章、部门规章与地方政府规章各自的权限范围；4.完善切实提高法律规范质量的机制，确保立法真正体现“三个代表”重要思想，促成有利于社会生产力发展的新的制度的生成；5.进一步完善立法工作程序，调动和发挥社会各方参与立法的积极性和创造性，提高社会公众对立法的参与程度；6.努力改进立法工作技术，提高法律、法规的可操作性，确保立法真正解决实际问题；7.此外，对政府机关制定的广泛适用的规范性文件，也要认真研究、科学规范其调整事项范围、制定程序与监督机制，以确保法制统一、政令畅通。
（四）依法行政与行政执法
“法贵在行”。现在，法律法规基本健全，更重要的是如何完善保障法律的实施。在我国，实施法律是所有国家机关的任务，但最重要、最关键的还是国家行政机关，行政执法状况如何，直接关系依法治国、依法行政能否实现。当前，随着政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，要抓紧研究行政执法的内容、范围、原则，明确行政执法的任务、功能；总结行政执法存在的主要问题，分析产生问题的主要原因，并提出解决问题的相应对策；针对行政机关乱执法仍很突出的问题，要下大力气认真研究改革现行行政执法体制，提高执法人员素质，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等主要行政执法行为，完善行政程序制度，积极探索行政听证制度和促进当事人参与的其他机制；当前市场秩序较为混乱、重大安全事故时有发生、一些地方社会治安状况不好，解决这些问题需要认真研究市场经济条件下预防和制止违法行为的新机制、新措施、新办法，提出从制度上预防并减少行政执法过程中的地方和部门利益保护的切实可行的方案，解决行政机关消极履行职责、行政执法不作为的问题，确保令行禁止、违法必究。
（五）依法行政与行政监督
党的十六大报告提出，要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制。当前，在对行政权力运行的监督方面，监督制度不完善、监督程序启动慢、监督机制缺少创新等问题的存在，影响了监督的实际效果。因此，要大力推进监督创新，研究提高监督的质量与效果：加强对行政自律和“他律”机制关系的研究，探索如何进一步完善内外结合的行政监督制度；研究推进并完善行政执法责任制、评议考核制与责任追究制的具体措施；完善备案审查制度，加强对行政机关抽象行政行为的监督；进一步完善行政复议制度，加强行政系统内部监督；畅通现有的监督渠道，使所有的行政执法活动都始终处于有效监督之下。
希望在这次研讨会上，同志们能紧紧围绕这五个方面的问题进行深入研讨。
国务院法制办公室主任·曹康泰
