从依法行政的特点谈法律规范的定位
发布日期：2004-10-27 文章来源： 互联网
党的十六大报告指出，落实依法治国的基本方略是全面建设小康社会的目标内容之一，而依法行政是落实依法治国方略的前提，法律规范的定位又是依法行政的基础。随着我国社会主义市场经济体系的基本确立，在新旧体制的交替期，政府的推导力量不可替代。因此，开展对依法行政特点和法律规范定位的研究，一方面能使各级政府依法行使好政府权力，另一方面能保证法律（法规）的规范准确定位，使人民群众更好地了解依法行政是一个渐进的过程。这既是依法行政规律的客观要求，也是社会主义民主法制建设的客观要求。
所谓依法行政，其主体是各级政府及组成部门，而依法行政的“法”应当包含三层含义：一是国家的法律、行政性法规；二是有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规；三是同级政府颁布的办法、规定、决定等。对县以下政府而言，执行不与国家法律、法规相抵触的同级政府规定就是依法行政的体现。但在实际生活中，少数政府机构往往对依法行政作出宽泛或狭隘的解释，影响依法行政的推行。基层的人民群众又往往对政府依法行政的期望值过高，以致造成不论事务巨细一律找政府。依法行政作为社会管理的一种形式，它具有自身的一些特性。
1、依法行政的“可依”性。依法行政的前提是有法可依。目前，我国已颁布了400部法律，就社会、经济发展而言，还有许多法律尚待出台，即使已出台的法律、法规，也会随着经济、社会的发展而补充完善。如在目前经济生活中，经常出现不讲诚信的现象，以致企业与银行、企业与企业、个人与个人之间的“连环债”、“三角债”屡见不鲜，严重地影响了我国市场经济的健康发展。类似这样的问题，还没有一部法律去规范它。因此，有法可依、有章可循是当前依法行政的首要问题。
2、依法行政的严肃性。依法行政的根本是依法办事。在我国，政府在很大程度上具有“双重性”身份，一方面是法律（法规）议案的提出者，一方面是法律、法规执行的主体。因此，当法律议案一经权力机关通过以后，任何组织和个人都不能违背，更不能超越法律之上。对政府来讲，依法行政就是严格按照法律、法规的规定行使好职权，任何一种政府行为都不能随领导人的需要或意志的改变而改变，要保证一切行政权力都在法律、法规范围内行使，违背法律、法规的一切行政活动都应及时纠正和制止。同时，法律又具有至高无上的权威性和强制性，不论哪一级政府或工作人员，一旦有违法的行政行为，都要追究其法律责任，真正体现“法律面前人人平等”，做到执法必严、违法必究。
3、依法行政的时空性。依法行政往往还受到时间和空间的限制。某一部法律从颁布到实施，随着时间的推移，对法律实施的要求会产生“递减”效应。以“计划生育法”为例，在我国目前人口生产仍处于“高峰期”情况下，落实“计划生育法”尤为重要。据专家预测，2030年以后，我国人口将会出现负增长，且人口的老化程度也会愈来愈严重，劳动力资源的匮乏就会日趋明显，这就说明了法律的实施具有时间性。但有的法律实施又受到地域的限制，在我国不同的地域，依法行政有不同的要求。如我国1982年8月23日颁布的“海洋环保法”，相对我国西部来讲，东部地区濒临大海，经济发达，对海洋的污染相对较严重。因此，实施这一法律就更为迫切。内陆省份虽然也要贯彻实施“海洋环保法”，但依法行政的要求就相对有所区别。再从经济发展水平看，发展较快的地区和较慢的地区，在依法行政方面也会产生不同的效果。拿我省来讲，苏北地区的人均GDP只有苏南的六分之一，在实施“农业法”方面，苏南地区的农业只是辅导产业，而在苏北，农业还是主导产业。那么，在贯彻实施“农业法”要求方面，苏南和苏北地区显然是不一样的。
4、依法行政的层次性。依法行政对全国各级政府来讲是一个普遍要求。由于我国实行的是五级政府体系（中央、省、市、县、乡），不同层次的政府在依法行政方面，都要保证和监督国家法律、法规在本行政区内实施，但在具体的依法行政过程中重点则有所不同。省一级政府的依法行政主要体现在，对全省的经济发展进行统一规划、生产力的合理布局、重大政策的出台等，而对于县以下政府来讲，他们依法行政主要体现是，处理好本行政区域在经济、社会发展中出现的与法律规范相冲突的矛盾，解决好人民群众在工作、生活中遇到的困难和问题，引导人民群众自觉知法、守法。
5、依法行政的“人本”性。依法行政的关键是保证社会在法制的轨道上健康发展，为每个社会成员提供平等的发展机遇和良好的社会环境。因此，依法行政必须以人为本。第一，要把法律、法规及时向全社会公布，让人民群众对法律规范的内容具有知情权，便于人民群众对政府依法行政的监督。第二，依法行政的各级政府要从方便群众出发，改变传统的工作方式，运用法律手段调控社会、经济的发展，一切为民所想，一切为民所为。如目前我省县以下农村设立的“流动法庭”或“基层法庭”，这些都是为了方便人民群众进行法律诉讼，是以人为本做好依法行政的具体体现。依法行政的“人本”性，也符合党的十六大提出的“三个代表”重要思想，把代表人民群众的根本利益，作为各级政府依法行政的出发点和归宿点。
依法行政既是全面贯彻依法治国基本方略的重要内容，也是社会主义法治体系的重要组成部分。鉴于我国有2000多年的封建历史，“人治”、“权治”的现象一时还难以根除。所以，加快依法行政的步伐，是我国应对WTO的需要。借鉴发达国家依法行政经验，准确地把握好法律规范的定位，是推进政治文明建设的需要。目前，在我国法律体系中，有的法律规范过于宽泛，有些地方政府的规定过于狭隘，这两种现象都不利于我国依法行政的顺利推进。因此，从依法行政的客观规律来看，就必须把握好法律规范的定位。
1、法律规范的可操作性和普遍要求的“可依”性相结合。一部法律规范是调整某一种社会关系的总和，从依法行政角度讲，执行已颁布的法律规范就是依法行政。但在依法行政的实践中，有的法律规范较难操作。如1989年颁布的“环境保护法”，该法律的第一条就明确规定，为了保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设制定本法。应该说，10多年来，这部法律的实施，对我国环境的保护起到了不可估量的作用。但是，环境的保护往往是一个大的区域概念，而不是一个地区所为。目前，有的地方提出，建立“生态省”、“生态市”、“生态县”，其出发点是好的，但在实际操作中，却不便做到依法行政。又如2000年4月29日颁布的“大气污染防治法”，这部法律的颁布，其本意是保护我国领空上的大气，具有重要的现实意义。殊不知，从全球概念讲，我们却不能阻止烟尘在大气中的自由流动，就好比不能阻止蒙古的沙尘暴对我国的影响。再从小的区域来讲，也不能阻止周围省份受污染的空气与我省的对流。因此，法律规范的定位非常重要。它一方面关系到依法行政对法律的实施，一方面也关系到依法行政的可操作性。
2、法律规范的完善和补充与相对稳定相结合。法律是国家的意志，来自于社会、经济发展的实践需要。法律规范的不断完善和补充是法律的内在要求，也是法律规范与时俱进的本质体现。因此，对已颁布的法律规范进行完善和补充，是推进依法行政的一个重要内容。如我国1989年12月26日颁布的“城市规划法”，应该说，这部法律的颁布对我国城市的规划发展起到了极大的推动作用，它加快了我国城市的发展，加速了我国人口城市化的进程。但从另一个层面讲，我国有800多个不同级别的城市，用一部“城市规划法”来规范这么多城市的发展，在世界城市发展史上是绝无仅有的。实践告诉人们，每个城市的功能各不相同，有的是工业制造型城市，有的是资源开发型城市，有的是旅游观光型城市，有的是交通枢纽型城市，难以按照一部“城市规划法”的要求做出各俱特色的规划。再从“城市规划法”规范的内容来看，该法充其量是一个“平面规划法”，它只规定什么地方可以建生活区，什么地方可以建商业区，什么地方实行保护。但对城市的空中（如建楼的层高及墙体色彩）都没有具体规划要求，对城市的地下设施建设也缺乏具体规范。同时，“城市规划法”是按照城市非农业人口数量来界定城市大小，随着我国目前户籍制度的改革，农业和非农业户口的区别已逐步消失，那么，“城市规划法”中提出的对城市大小的界定就要随着社会经济发展而修改完善。
3、法律规范的个案要求与统一要求相结合。从法的本质来讲，法律具有普遍约束力。但在实际生活中，被法律调整的某一对象，有的需要个案法律规范，有的则需要统一法律规范。如我国长江和淮河的水污染治理，完全可以制定个案法律规范，即“长江和淮河水污染防治法”。这样的个案法律规范，便于沿江、沿河的政府结合本地实际，做到依法行政、依法治污。如果单独依照某一部“水法”或“环保法”就难以取得依法行政的较佳效果。又如，随着我国经济融入国际化，我国的工业产品所遵循的标准和质量都要达到国际标准。这就需要制定一个统一的“质量法”和“标准法”。1988年12月颁布的“标准法”和1993年9月颁布的“质量法”，这两部法律就具有统一的法律规范性，在依法行政过程中，就比较便于操作。
4、法律规范的当前内容和长远内容相结合。一部法律总是体现着一个时期经济和社会发展的客观需要。从经济发展的长远上看，每制定一部法律、法规，既要能规范当前经济、社会发展的行为，又要能够指导和规范未来的经济、社会发展的预期活动。不论是当前还是长远，法律规范总要反映经济、社会发展的需要和人民群众的愿望与要求。如在我国目前是多种经济成分并存，在不同性质的企业里，人们往往付出同样的劳动时间和劳动强度，却不能拿到相等量的劳动报酬。针对这样的状况，就需要制定一部“工资法”。虽然目前“劳动法”中已规定了职工休假和加班时间应得到的报酬标准，但它不（下转第23页）（上接第5页）能解决不同行业之间的工资报酬差别。当然，随着科技的发展，每一个劳动者付出的教育成本不一样，不同行业的劳动技能含量也差异较大，必然形成其所获报酬不等。所以说，如果制定当前的“工资法”，其法律规范的内容，既要考虑到当前的实际，又要结合长远的社会、经济发展趋势，才能使依法行政随着时代的进步而不断完善。
5、法律规范的单独要求与“交叉”要求相结合。在众多的法律部门中，经济法是个较大的法律部门。改革开放以来，我国法制建设的最大特点之一，就是制定了许多经济方面的法律，有力地保证了我国社会主义市场经济的健康发展。如“水法”、“森林法”、“草原法”、“矿产资源法”、“土地管理法”等，这些以自然资源为调整对象的法律，在实践操作中往往出现法律规范的“交叉”，造成了依法行政行为的相互扯皮。如“水法”规定了水利行政部门为执法主体，而“矿产资源法”又规定了矿产管理部门为执法主体。就水而言，它既是资源，又是一个给人类带来灾害的“载体”。当无灾时，水是资源，在贯彻“矿产资源法”时，对水的使用要收取使用资源费；当有灾时，水则是个被治理的对象，要收取防洪费。这样一来，就给依法行政带来了具体行为“交叉”。又如“土地管理法”，作为国策贯彻时，它需要统一规划，实行可持续发展；但当土地成为劳动“载体”时，则是一种生产要素，它的投入多少直接关系到经济行为的收益多少。人们对土地的需求和对土地的规划产生了矛盾，而这样的矛盾又分布在不同的法律规范中，这就无形中给依法行政带来了困扰。所以说，法律规范的单独要求与“交叉”要求相结合，是做好依法行政的一个重要方面。
综上所述，正确地认识和把握依法行政的特点和法律规范的定位，既是当前各级政府及其部门思考的问题，也是各级人大及其常委会探讨的课题。我们相信，随着社会主义法制的逐步完善和社会主义现代化建设的不断推进，依法行政将会越来越规范，将会更好地推动依法治国基本方略的全面落实。
