摘 要：　城市的建设与发展是人类社会进步和文明的物化体现，对城市实行市制管理，是城市近代化的重要标志。1923年奉天市政公所正式成立，沈阳开启了近代意义的市制建设，成为继广州之后我国第二个实行市制管理的城市。实行市制管理，不仅是沈阳经济社会发展的内在需求，也是城市建设发展内外环境综合作用和影响的结果，以张作霖、王永江为首的奉天当局的积极推动更是至关重要。沈阳建市时规划城区发展的六大版块，为后来沈阳的城市发展奠定了基础。

　　关键词：　沈阳建市; 市制管理; 城市空间;

　　Abstract：　The construction and development of a city is the materialization of the progress of human society and civilization. In 1923,Fengtian municipal government office was formally established,and Shenyang started the construction of city system in modern sense,becoming the second city in China to implement city system management after Guangzhou. The implementation of municipal management is not only the internal demand of Shenyang's economic and social development,but also the result of the comprehensive effect and influence of the internal and external environment of urban construction and development. The positive promotion of Fengtian authorities led by Zhang Zuolin and Wang Yongjiang is even more important. When Shenyang was built,it planned six sections of urban development,which laid a foundation for the later urban development of Shenyang.

　　Keyword：　construction of Shenyang city; municipal administration; urban space;

　　“城市”的出现是人类步入文明时代的标志之一，同时，城市的发展变迁又记录了人类进步的历史。实行市制管理，是城市近代化的必然要求。沈阳作为城市存在历史久远，但市政建设的理念直到20世纪20年代才形成。沈阳近代化的萌芽，在甲午战争后就已经出现，但直到30年后才最终形成市制。1923年，奉天市政公所的成立，标志着在管理体制上开始了城市社会形态的转变。建市时规划城区发展的六大版块，为后来沈阳的城市发展奠定了基础。

　　一、清末民初沈阳城内治所的演变

　　近代以来的沈阳，名称曾多次更改，其政治空间也不断变化。而作为一座城市，其文化空间往往要超出它的实际空间，如1634年（明崇祯七年、后金天聪八年）升“沈阳”为“盛京”后，其文化空间已大大超出了一座城池。1644年（顺治元年），清定都京师顺天府（今北京）后，仍以盛京为陪都。因此，沈阳是以“陪都”的“身份”步入近代社会的。

　　进入近代社会后，沈阳是奉天府和承德县两级治所的所在地。光绪二十八年（1902年），分承德县东部分置兴仁县，承德、兴仁两县同治于沈阳古城内。光绪三十四年（1908年），兴仁县更名为抚顺县，移治所今抚顺。其时，奉天府下辖：承德、兴仁、开原、铁岭、海城、盖平6县，辽阳、复州、金州3散州，营口1散厅。

　　光绪三十一年（1907年）九月，东三省改为行省制度后，其实与内地各省在体制上并不尽相同，最重要的一点就是总督职权异常专一与庞大。据新定东三省官制规定，奉天、吉林、黑龙江三省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官。东三省总督是高于三省巡抚之上的总揽行政、军事、财政等各项大权的最高长官。值得注意的是，东三省总督原则上应在奉天、吉林、黑龙江三省的行省公署办公，但事实上则是常驻奉天，这样便与奉天巡抚同城，发生新的督抚同城问题。也就是说，在清末沈阳城既是东三省总督的治所，也是奉天省、奉天府、承德县的治所。宣统三年（1911年）二月，承德县建制撤销，其地为奉天府直辖。


　　进入民国后，1913年1月，奉天府改为奉天县；2月，新民府改为新民县；4月，奉天县改为承德县；5月，承德县又改为沈阳县。1913年7月，改省辖府制为省辖道制，改八府制为三道制，设南路道、北路道、东路道。1914年6月，南路道改为辽沈道，东路道改为东边道，北路道改为洮昌道。这种建制直到1928年。

　　1918年9月，张作霖就任东三省巡阅使后，沈阳既是东三省巡阅使署的治所，也是奉天省、辽沈道、沈阳县的治所。沈阳除四个层级的治所同在一城外，还有一特殊现象，即沈阳故宫仍然保留“盛京内务府”机构，负责管理皇产。

　　1911年，在武昌起义炮声的震荡下，清王朝轰然倒塌，延续几千年的帝制被废除了。但是，依据南京临时政府参议院通过的《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》，清朝虽然灭亡了，但皇帝和皇室却得以完整地保存下来。直到1924年，冯玉祥发动“北京政变”之后，清朝逊帝才被迫出宫，清王朝才彻底地退出了历史舞台。从清帝逊位到最后被迫出宫，被称作“逊清”时期。这样，在这段时间内，沈阳城内“盛京内务府”的存在，说明沈阳仍旧扮演逊清“陪都”的角色。

　　四个层级的治所，再加“盛京内务府”，同处一城，促进了城市的发展，也为城市实行市制创造了条件。

　　二、沈阳领先实行市制的动因

　　中国古代城市有三个基本要素，即统治机构(宫廷、官署)、手工业和商业区、居民区，以此为标准，沈阳作为城市已有两千多年的历史。从侯城到沈州，从沈州再到两代帝王的京都，悠悠岁月，沈阳作为封建时代的城市经历了几度沧海桑田。进入民国时期，中国城市普遍处于社会形态转变中。1921年，广州成立“市政厅”，率先实现了这一转变。奉天紧随其后实行市制，主要有以下几方面动因。

　　第一，城市发展的内在需求。进入民国以来，特别王永江担任代理省长后，沈阳的城市发展出现了快速发展和转型的态势。各项事业都处于创立创建的起步阶段，如工厂企业的开办，马路铺建问题，城市交通问题，电灯、电话扩展安装问题，公共卫生问题，公园和其他娱乐场所问题等都提上了日程。而这些城市建设依然由商业局、警察局、建筑局、公用局多个部门负责，而且有些分工也不尽合理，如城市消防是由商业局负责等。

　　在城市快速发展的形势下，诸多事业由无隶属关系的多个部门负责，必然导致相互推诿和掣肘，这既不能统筹全局又无法协调关系的现状，会滞殆城市经济社会的发展。因此，建立专门的市政机关，来统筹和协调城市的发展，势在必行。

　　第二，商埠地的示范效应。沈阳商埠地是1903年（清光绪二十九年）美国、日本与清朝政府订立《中美通商行船续约》《中日通商行船续约》而被迫自开商埠之一。这块自开商埠位于沈阳老城和满铁附属地之间，属于城市中心地带。

　　1906年，在奉天交涉署内设开埠局，负责开埠地管理。主要职能是：规划街道、修筑马路、收购民地房产。后又增设经办土地出租事宜。到1914年开埠局移交省政府直接领导，变为省属机构。商埠地虽然面积不大，但经过十几年建设，在城市的间隙空地有了楼房、平房、瓦房；有了街道，建起了工厂，盖起了商店；还有影剧院和游艺场等。与老城区相比进步之快，变化之大，令人为之一振。

　　第三，广州率先实行市制的引领。早在1918年10月，广州就成立了市政公所。1921年2月15日，广州市政公所改为市政厅正式建市，孙科被委任为市政厅厅长。孙科曾在美国接受大学教育，归国以后，撰有《都市规划》专着。在接受市政厅长任命后，起草了《广州市暂行条例》57条。2月中旬，条例获省政府通过并公布执行。按照暂行条例，市政首长改称市长，孙科为首任广州市市长。市政委员会下设财政、工务、公安、卫生、公用、教育六局，这是中国城市实行市制和市政设局管理的肇端。

　　广州建市后市政建设，集中体现在填壕沟、迁民居、筑道路。在公共卫生管理方面，清除水沟，录用清扫工定期清扫搬运垃圾。在公用事业方面，设立邮政总局、市立图书馆等。在治安、公共场所统一管理、民众教育等方面也有举措。《盛京时报》等传媒对此给予及时报道，并发表了一些赞扬的评论，这为奉天省政府提供了现实的可供借鉴的经验。

　　第四，大连、哈尔滨的参照作用。1899年初，俄国在租借地置五个行政区、三个市。1902年5月，设达里尼特别市（今大连市中心区），萨哈罗夫为市长，直属俄国财政部管辖。1903年，俄国在旅顺设置远东总督府，为俄国远东地区最高统治机构。日本取代俄国侵占大连地区后，设置金州军政署、大连军政署、旅顺军政署和复州军政署。1905年6月，军政署撤销，置关东州民政署；1906年，在关东州民政署之上置关东都督府；1919年，关东都督府改称关东厅。

　　中东铁路建成后，俄国在哈尔滨设中东铁路管理局，负责对中东铁路的管理。中东铁路管理局以对铁路附属地管理之名，严重超铁路的商业范畴，涉及财政税收、治安司法、市政管理、城镇规划、户居管理、测量测绘诸多方面的中国主权。1907年哈尔滨刚刚开埠后，霍尔瓦特未经中国政府同意，擅自公布了《公议会章程》，于1908年成立了哈尔滨市自治会和市董事会，使哈尔滨成为沙俄政府在远东推行殖民政策的据点。

　　殖民统治下的大连、哈尔滨，其统治机构不尽相同，但都实行正规的市政建制，这一体制包括市长及领导下的市政厅、市参事会、警察署、法院等。这种市政体制模式在实践中的高效率，吸引了以张作霖为首的奉天当局，也为奉天实行市政管理提供了可以参照的样本。

　　三、奉天当局积极推动市制管理

　　奉天省早期近代化步伐走在全国的前列，是地方政府积极推动的结果。张作霖出任奉天督军兼省长后，就十分关注城市改造、建设与发展，如为振兴民族工业决定开辟南、北市场，还批准修筑第一支路；1919年春，奉天省政府设立政务厅第四科，负责管理省城街道、桥梁和土木建筑。为推动工业发展，同年还在城外规划和建设了东北第一个民族工业园区——大东工业区。为整治市容，还下令将通天街的所有妓院迁移至北市场。当时主要目的是，以新建商埠地与具有百年历史的四平街（中街）形成掎角之势，以与日本的南满铁路附属地相抗衡。

　　1922年5月，张作霖在第一次直奉战争战败后宣布东北联省自治。实行自治后，张作霖在大力进行整军经武的同时，全面推进奉天经济社会的发展。张在宣布自治后，还下令所有各关税款、盐款的余款，“自本月起一律解交奉天省库，不准拨交北京”[1]，这为奉天推进经济社会发展，提供了一定的经济支撑。

　　1922年9月，代省长王永江为推进城市建设和发展，在省政府成立市政厅，办公地点设在总商会院内，并拟建“楼房1所，内设厅长1人、科长4人、科员若干人，计分总务、工程、捐务、卫生四科，等待楼房告成即正式成立”[2]。市政厅的设置，为市政公所成立准备了条件。

　　1923年5月，奉天市政公所筹备处成立，并由电灯厂厂长曾有翼负责筹办。7月间，制定了“奉天市暂行章程”，上报省政府。张作霖批示：“惟市政机关，所系綦重，亟应筹划，俾得早日正式开办，以策进行章程规定”。同时指出，“所拟规章大致明晰，惟命名为市政公所组织规章，殊欠妥协。……兹特由本署另订暂行章程，颁发遵守”[1]571。在张作霖和王永江合力推动下，筹备工作进展顺利。

　　在市政筹备期间为借鉴国外市制和市政经验，王永江派专门人员赴大连学习调研，考察道路、植树、卫生、电车、下水、电气、瓦斯、建筑形式，以及学校、医院、娱乐设施的设立与预算情况。同时还派人分别赴日本、美国考察市政管理方法[3]。

　　由省长公署制定的《市政所暂行新章》规定：“奉天市设总办一员，监督全市行政事宜；设市长一员，总理全市事宜；设协理一员，坐办二员，辅助市长策划并办理全市行政事宜”[4]。市政公所组织机构设总务、财务、工程、卫生、教育、事业六课及一个技术部。每课设课长一人，课员3-4人。这样算起来整个市政机关也不超过30人。从机构设置和人员构成上看，市制的不完备是明显的，机构极为简单，如市制中的社会治安是空位的，只提出社会治安由省会警察厅配合。这既与初设市制参照体系有关，如广州市六科也没有高性能置警务，也与当时社会发展的现状有关。同时也与对市政公所的定位有关，“市政公所直隶于省长，为办理市政之机关”[4]237。没有明确市政公所为一级政府，而只定位是隶属于省长的办事机关。这些因素的存在，设立市制之初的不完备和简单是近代政治文化起步发展阶段的表现。

　　经过几个月的筹备，市政公所于同年8月4日，在今沈河区西顺城街正式成立，曾有翼为第一任市长。

　　市政公所机构简单，人员很少，但市政职能却也很全面，包括市财政及公债管理；市公产管理及处分；市街道桥梁及其他土木工程事项；市公共卫生；市教育风纪及慈善事项；市交通、电力、煤气、自来水及其他公用事业；省政府委任办理事项[4]236-237。市制设置后，随着城市管理的实践，市政职能也不断变化和扩大。

　　市制建立之初，之所以称奉天而不是称沈阳，有两方面原因。第一，从历史上看，早在1644（顺治元年）年，就设置承德县，为奉天府首县，管理盛京城外的四郊，东至抚顺80里、南至十里河60里、西至辽河100里、北至懿路70里；到民国称为沈阳县时期，这一空间范围没有大的变化。自1657（顺治十四年）年开始，又设立了奉天府，为管理汉民和除旗民之外其他各民的一级行政机构，隶属于盛京将军。这样，就出现了承德县与奉天府同治一城的局面，这种局面延续了几百年。故此，以奉天府名为市名。第二，从现实上看，1913年5月，承德县改为沈阳县。这时，沈阳、新民、辽中三县，同属奉天省辽沈道。新设置的市，直属于省政府，级别要高于县，另外又有沈阳县的存在，故此市名仍沿用原来的府名。东北易帜后的1929年2月5日，奉天省改称辽宁省；同年4月2日，奉天市改称沈阳市。

　　四、建市后沈阳城区的六大版块

　　沈阳建市之初，对其管辖的区域就有明确的界限，“奉天市行政区域以省会为限”。所谓省会即原奉天府所管辖的区域，包括沈阳古方城及八关和商埠地。建市之初，按当时已形成的六个警区，划分为六个行政区。当时是以序号作为区名：一区所辖范围为沈阳古方城内；二区所辖为东关；三区所辖为南关；四区所辖为西关；五区所辖为北关；六区所辖为商埠地。在延续警区空间划定行政区的同时，各警察署长也均被任命为各区区长，这样有利于市制初建时的管理。

　　城市实行近代化的市制管理，在中国是一种改革，城市的空间划定始终处于不断发展变化的状态。《奉天市暂行章程》明确提出：沈阳市的行政区域，“应时势之要求得呈省长扩张之”[4]236。当时，《奉天市暂行章程》中的这一款是非常重要的，是有着现实针对性的。因为刚刚成立的沈阳市作为一级行政区划，还不能将属于城市重要组成部分的全部纳入其管辖范围，如大东新区和附属地没有纳入市政管理范围的部分，也都具备了城市的功能，是沈阳城一部分。当时，沈阳可分为四大版块。

　　第一，以沈阳古方城为中心的核心版块。这一版块包括东关、南关、西关、北关，就是以古城为中心向四周延伸。这个核心版块总面积15.70平方公里，其中古城内为1.70平方公里，八门八关为14平方公里。这一版块是沈阳城市发展的内核，从元代设沈阳路修筑沈阳土城，到1923年沈阳改为市制，历尽沧桑，走过了600多个春秋。所以，建市之初，仍以此为核心。市管辖的6个区，这里就占了5个。

　　第二，以商埠地为范围的商埠版块。奉天商埠地位于沈阳老城和满铁附属地之间，属于市中心地带。东临今青年大街以西；西靠和平区和平大街以东；南至运河以北；北倚和平区皇寺路至沈阳纺织厂后墙的铁路。这一区域的总面积27.1公里。据1923年统计，该区域内住中国居民27 755人，占商埠地总人口的94%；居住美、英、法、德、俄、日、波兰等外国人1 632人，占总人口的6%[5]。

　　在商埠地未开辟之前，这里大部分是城市的间隙空地。商埠地开辟后，划分为4个区界，即正界、北正界、副界和预备界。正界位于中央偏北，地理环境优于其他各界。在正界内除外国人置地建房，开办工商业，设立外交机构外，也有中国人居住，主要是当时的军政要人和富绅名流，他们在这里置买土地、建公馆、设私邸。正界地处商埠中心，是4个界区中市政设施最完善的一个区域。北正界以北市场、西北市场为中心，是以商服娱乐业为主体的居民混合区，是当时和后来沈阳市比较繁华的地区。北正界开埠后，也吸引各行各业纷至沓来，办商业、建工厂、开妓院、设影剧院和游艺场，市场内仅妓院就有132家[5]21。可谓“三教九流”“五行八作”，应有尽有。副界和预备界以南市场为中心，它类似北正界，但又有所区别，是一般市民的住宅区和中小型私营工厂与手工业作坊集中的地方。在这一区界内，餐饮服务和妓院旅店业较兴隆。

　　商埠地的行政主权，名义上是属于奉天商埠局，而实际上受日、美等殖民主义国家驻沈阳领事控制。殖民主义者在沈阳拥有“领事裁判权”，是对商埠地司法行政的最大侵害。商埠地公益事业费用的负担，还须与各国领事馆先行商议再行分派。至于土地税、外货入口税在完纳正税之后，其他杂税得予减免，属于外商的“土货”入埠，免纳任何税款。因而商埠地的中国工商业遭受洋商买办和外国资本排挤，逐渐失去竞争能力，而处于日趋衰落的状态。

　　沈阳实行市制管理之初，将商埠地作为第六区纳入市行政管理范围后，实际上仍是双重管理，涉外行政方面仍由商埠局负责，治安等其他行政事务由区政府管理。

　　第三，以兵工厂为范围的大东新区版块。大东新区的范围，是从大东边门到东塔之间。这一带原为一片农耕土地，有土山子、十王坟、御花园、韩家栏、孤家子、东塔等村屯。1920年，东北军政当局为发展军工生产，购买土地2 000亩，在原奉天机械局的基础上，兴建兵工厂。到1923年共购置土地3 284亩，将原村屯居民全部迁出，创建奉天军械厂，后改为东三省兵工厂（今黎明机械厂址）。东三省兵工厂发展很快，规模很大，日本人称中国“在奉天建造了‘东方第一’的兵工厂”[6]。

　　大东新区在沈阳实行市制时，已经成为沈阳市区的一部分，但因涉及军工的特殊情况，没有纳入市区。除公安、司法外，新市区其他一切行政事务均由东三省兵工厂自行管理。东三省兵工厂自设市政管理处，负责市区的市政建设、区域规划、土地房产经营管理。大东新区虽然行政上没有划入沈阳市区，但仍然是沈阳城市的一部分。

　　第四，以“满铁”附属地为范围的殖民版块。附属地全称为“南满洲铁道株式会社奉天附属地”，简称“满铁附属地”。附属地位于今沈阳市和平区的中部西侧，占地面积为6平方公里。奉天满铁附属地原始界限是：西至今铁西区沈阳第二纺织厂机械厂西墙，东至和平区和平大街，北至和平区北七马路，南至和平区中山公园南墙外，由南京街拐至南八马路再向西至铁道。在此范围内的铁路用地为1.2平方公里，市街用地4.8平方公里。

　　日本取得奉天满铁附属地的权利，是通过日俄战争获胜后从俄国手中夺取，本应以沙俄签订租借期25年为限，即到1923年3月26日期满。1915年，日本通过“二十一条”不平等条约，擅自延长74年租借期，即99年。附属地本是依据修筑铁路之需所租借的土地，后来，日伪在“地籍整理”时，居然将附属地土地确定为南满铁道株式会社“所有”，变租借权为所有权。

　　在日本接管南满铁路之初，还照原中俄有关方面的条约规定，由中国警察在车站维持铁路治安。后来，日本“照会”中国政府不许中国警察进入铁路用地范围和在站内执行勤务，否则将以“相当手段”对待。中国政府对此“照会”提出异议，日本置之不理。自此，附属地内所有捐税、邮政等各项行政权，均被日本所侵夺。在附属地内，司法裁判及外交事务由领事馆掌管，军事属于关东军司令部，警察属于关东厅长官，一切行政权为满铁株式会社所有。在附属地内，对中国人和欧美人施行所谓“契约主义”，制定了入居规约，“凡入居者，均须遵守此规约，并须服从会社之各种规则负担各项费用”[7]。日本在不断掠夺附属地权利的同时，还在不断扩张附属地的土地面积，到九一八事变前，铁路沿线的附属地由早期的147 766平方公里，扩大到482 900平方公里[8]。

　　满铁附属地虽然是沈阳城市的一部分，但直到1945年日本投降主权回归后，才纳入沈阳的市政管理。长达半个世纪的附属地现象，在沈阳历史上留下了深深的殖民印迹。

　　第五，规划和建设中的惠工工业区版块。惠工工业区，是以惠工广场为中心向四周辐射的区域，因其地处老城区的西北，故当时称为“西北工业区”。惠工工业区以惠工广场为中心，南至五三工厂及沈阳市政府北侧；东至小北边门、山城堡；西至团结路西（原保安堡）；西北至中长铁路，土地面积982市亩（不包括道路和铁路用地面积）[5]33。

　　惠工工业区在未开发之前，是一片空地，除少数耕地外，多为公共墓地和坑洼不平的废地。1923年实行市制之初，市政公所决定开发这片空地。经过测量规划、平整后，分为特、上、中、下四个等级予以出租。规定分为“长期租”和“年期租”两种形式。1924年4月17日，市政公所公布了《西北工业区租领地亩章程》和《西北工业区租领地亩章程施行细则》，规定租领土地以当时民国公民为限，不得典卖、抵押给外国人。实行土地租领后，吸引诸多工商业者和居民认租。当时迫击炮厂是在原27师修械司及医院旧址上改建的，工业区开发时又到工业区选址修建新厂；1927年2月，新旧两厂合并，并正式取名为奉天迫击炮厂；1929年改为辽宁迫击炮厂。惠工工业区是市政公所成立前，省公署规划开发的新区，并取名为“惠工”，旨在优先发展工业，走工业兴市之路。

　　第六，规划和建设中的沈海工业区版块。沈海工业区版块在规划之初，意在依托沈海铁路，围绕沈海火车站建成商业区，故取名为沈海市场。位于大东区大北边门外，沿东北大马路两侧迤东至沈阳东站（当时称沈海站）并延伸到东毛君屯。当时，东北当局面对日本和其他资本主义国家利用“附属地”和“商埠地”，大肆实行经济扩张和民族工商业日趋衰弱的现实，决心采取措施繁荣民族经济，振兴沈阳，意在以沈海车站为客货运输中心，形成一个大市场，与沈阳站（附属地内车站）遥相抗争，以抵消外国经济势力的扩张。

　　沈海工业区由沈海铁路公司投资建设，1925年开始规划设计，1926年完成土地收买并着手建设。沈海铁路公司为加快新区建设，土地出租分为年租、永租和永业三种，并实行奖励政策。三种形式出租及奖励措施的实行，极大地促进了开发和建设的速度。与惠工工业区相比，沈海工业区开发虽晚，但区内建成的启新窑业公司、肇新窑业公司都是当时东北实业界的大家；东兴色染纺织厂、奉海铁路机械厂等也都是这时开工兴建的。其他各业也随之兴旺，有农副产品市场的建立；也有戏院、影院的兴隆；还有妓院、烟馆及赌博场所等，集中于站北四德里一带。

　　沈海工业区、大东新区、惠工工业区三个版块的开发，都旨在发展工业经济。这三个版块，尤其前两个版块的开发，奠定了沈阳近代工业的基础。沈海工业区以民营工业为主；大东新区以军工工业为主。在20世纪20年，其工业近代化的水平均处于国内一流。

　　20世纪20年代形成的沈阳城市六大版块，有的是历史发展自然形成的，有的是省市当局主动规划开发的。其中主动规划开发的就占三大版块，这在沈阳城市发展史上不仅是空前的，而且对后来沈阳作为工业城市的历史地位，起到了决定性的作用。沈阳市工业地位在民国时期已经形成，日伪时期只是在这一基础上的发展。

　　20世纪20年代的沈阳城市发展，除了规划建设这六大版块外，在发展中也逐渐形成了一些小的区块，如东北大学、北大营、东大营、冯庸大学的建成，不仅扩大了城市的区域，也极大地丰富和提升了这座城市文化内涵的水准。

　　参考文献

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