摘要： 在我国,农民环境权益的法律保护是彰显环境正义价值的重要方式,也是回应党和国家重大政策、法律关切的体现。农民环境权益保护存在法律制度供给不足、法律实施机制不健全、农民环境法治教育缺失等问题。从环境权益立法、环境执法监督、农村环保组织、法律援助、环境权利意识等方面完善环境法律制度条件,是提高我国农民环境权益法律保护的重要途径。

      关键词： 环境法律制度; 农民环境权益; 法律保护; 农村环境;

      改革开放30多年以来,我国的工业化、城市化发展达到空前水平。然而,这一发展过程却忽视了农村经济、社会与环境的协调发展。近十多年来,一大部分淘汰的落后生产工艺和设备被转移到我国农村地区,加之没有系统、有效的法律制度予以规范,日益严峻的环境污染极大地侵害了农民的环境权益。然而由于环境法律制度在农村地区供给的严重不足以及农民环境法律意识的欠缺,农民环境权益侵害问题没有得到及时、有效解决,如何通过法律手段遏制日益严峻的农村环境问题,进而切实保护农民的环境权益便成为我国当下生态文明建设和美丽乡村建设的重要议题。

      一、我国农民环境权益法律保护的必要性

      保护农民环境权益,是彰显环境正义价值的重要方式。长期以来,我国环境保护法律与政策在城市和农村的差异化实施引起了学界有关环境正义问题的诘问。我国现行环境保护立法和主要环境法律制度大多是在“城市中心主义”逻辑下运行的,而与此同时,广大农村地区环境保护问题很少受到国家环境保护法律与政策的关注。如此失衡的城乡二元结构势必造成城市居民环境权益保护与农民环境权益保护的差异。而现代环境正义价值必然包含“代内”各主体之间环境利益的分配正义问题。因此,按照环境正义价值的基本要求,我国法治建设必须要不断加强农民的环境权益保护,从而逐渐缩小农民与城市居民在环境权益保护方面的差距。

      保护农民环境权益,是对党和国家重大政策和法律的及时回应。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了用严格的法律制度保护生态环境,加强生态文明建设的要求。2013年以来,中央一号文件先后将“美丽乡村建设”“农业生态治理”等作为农村地区经济社会发展的重要目标。同时,2014年 《中华人民共和国环境保护法》修订案(以下简称“《环境保护法》修订案”)第三十三条对 “农村环境综合整治”做了具体规定。上述政策与法律均对加强农村地区环境保护做出了不同程度的规定,然而从政策和法律的实施角度来看, 要实现农村生态文明建设、美丽乡村建设等农村环境保护的目标,必须要借助农民的环境权益保护这一制度运行手段。或者说,农村环境保护的本质在于农民环境权益的实现。因此,通过可行的制度手段保护农民的环境权益,是对党和国家重大政策和法律的及时回应。

      二、我国农民环境权益法律保护现状分析

      从我国当下环境法律制度视角来看,农民环境权益的法律保护在法律制度供给、法律实施机制、环境法律意识等方面存在诸多问题,影响到农民环境权益的实现。

      首先,专门针对农民环境权益保护的法律制度供给严重不足。改革开放以来,我国城乡二元结构及其严重失衡对我国环境法律制度的发展产生了重要影响。在“城市中心主义”逻辑之下, 广大农村地区成了环境法律制度创制与运行的 “边缘地带”。从我国现行环境保护立法来看, 涉及农村环境保护的制度条款非常少见,专门针对农民环境权益保护的法律制度更是稀少。2014年《环境保护法》修订案虽然增加了关于农村环境保护的规定,但就农民环境权益保护而言仍然没有专门的条款规定;《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等各类环境污染防治立法也极少规定专门的农民环境权益保护制度。即使在生态文明建设和全面推进依法治国方略的背景下,正在修订、完善的环境污染防治法仍难以走出城乡二元格局,继续沿袭“城市中心主义”的传统。譬如刚于2015年8月29日表决通过的《大气污染防治法》修正案全文大部分条款针对“城市大气环境治理”的改善做出具体规定,而就农村地区大气污染防治和农民大气环境权益侵害救济的条款却极为匮乏。专门法律制度供给的不足造成农民环境权益保护“无法可依”的局面。

      其次,农民环境权益保护的法律实施机制不健全。不同于城市居民,每当受到环境利益侵害,农民往往不知、不愿采取环境侵权诉讼的方式,要么选择妥协让步,放弃自己的环境权益, 要么采取非法律的抗争手段来保护自己的权益。 其原因一方面在于农民环境法律意识淡薄、农村环境法治教育落后,另一方面在于环境法律实施机制不健全,如提起环境公益诉讼的社团、专业律师团队等不能及时到位。城乡二元格局的长期存在和加剧的结构性失衡已形成了中国特色的法治资源流动和分配格局。就环境法治而言,大量的环境保护公益社团、专门从事环境诉讼业务的律师团队以及其他相关环境法治服务机构和设施都大量集中于“大城市”之中,呈现出一派生机勃勃的法治盛景。而广大农村区域的环境法治工作却在城镇化发展背景下日趋萎缩,“草根”型环境保护公益社团也不会在农村地区生根发芽, 环境诉讼律师更是无趣于农村地区“贫瘠”的环境纷争。在这种情况下,农民环境权益保护的法律实施机制无法有效运行,大多流于形式。

      最后,农民环境法治教育缺失。近年来,国家极其重视并积极推行农村环境保护工作,取得了一定的效果,然而从已有的政策措施来看,农村环境保护工作的重心在于改善人居环境、合理布局村镇规划、修缮农村公用设施等“硬件”方面的建设,而农民环境意识教育、农民环境权利意识的养成等“软件”方面的建设却是欠缺的。 面对环境权益侵害,他们要么放弃一切救济,要么自觉采取抗争的方式维护权利。而对于法律规定的检举、控告权,他们因缺乏基本的认识而无从行使。因此,要从根本上解决我国农民环境权益保护不力的问题,农村环境保护法治工作的 “软件”建设必须要进一步加强。

      三、完善我国农民环境权益法律保护的具体建议

      1、通过立法确认农民环境权益

      在制定法立场下,权利的法定化是权利行使和权利保障的前提。由法定权利所构筑的法权结构的形成、发展、完善是一部法律获得生命力的根本所在,也是法律制度得以顺利运转的“中轴”。按照这一基本法理,农民环境权益的保护也应当建立在法定化的基础之上。然而,纵观我国各级各类环境立法,农民环境权益没有上升为法律规定的具体权利,这种状况使得农民在行使和救济与环境有关的权利时无法可依、无所适从。随着我国环境保护法律制度的不断完善, 《环境保护法》以及与农业发展、土地资源保护有关的自然资源要素法和环境保护单行法,均应就农民的土地财产权、养殖捕捞权、生命健康权、环境使用权、环境知情权、环境监督权、环境损害请求权等环境权利做出明确规定。同时, 上述立法还应就各项环境权利的行使方式、救济途径、与环境管理权之间的关系等做出具体规定,以使农民环境权益保护有章可循。其中,农民的环境知情权和环境损害请求权是最为重要的权利之一。在当下环境污染群体性事件频发的背景下,通过立法明确“畅通的权利表达渠道是遏制环境抗争‘事件化’的安全阀”。而环境损害请求权是农民环境权益受到侵害后能否顺利救济的规则保障。

      2、加强农村环境执法监督

      农村环境法治处在中国当下法治进程的“边缘地带”,由于法治条件的薄弱,农村环境执法也存在诸多较为严重的问题,如环境执法人员执法水平较低、环境执法缺乏有效的监督制约机制、环境执法效果较差等。这种执法现状无益于农民环境权益的保护。由于缺乏有效的监督制约机制,环境执法过程中存在大量的农民生态发展资金缺乏、全程监测评价机制不健全、种苗补助费用偏低等问题,使本应惠及万民的各种生态工程和生态保护项目却侵害了广大农民的环境权益和其他经济性权益。对此,应当将人民检察院的执法监督职能向农村环境执法领域适当分配、延伸,以建立有效运行的农村环境执法监督机制, 为农民环境权益的实现形成一道有力的法律监督网或“外环境”。

      3、培育农民环境保护组织

      2014年《环境保护法》修订案首次引入了环境公益诉讼制度,规定了提起环境公益诉讼的主体资格条件。为了通过环境公益诉讼制度保护农民环境权益,农村地区草根环境保护组织的发展壮大是极为必要的。尽管我国已经培育了部分草根环境保护组织从事环境公益诉讼等环境保护活动,但就农民环境权益保护而言,这些环境保护组织因大多生根于城市社区,缺乏与农村经济社会发展、自然生态环境、农民生活方式和环境意识之间的联系,因而不利于最大限度地保护农民的环境权益。农村草根环境保护组织的培育在我国当前法治条件下面临诸多困境,如人员的配备、登记与成立、组织管理、环境法律知识培养等。国家应当从上述方面给予充分的制度支持和政策倾斜,鼓励人民法院、人民检察院、法律院校参与农村草根环境保护组织的培育工作。农民环境保护组织的培养和环境维权工作的展开应当注意吸收不同农村地区的地方性规则或民族习惯法等知识,使国家环境制定法规则与地方民间规则之间形成有效的规则合作和“共治”。

      4、提高农村法律援助水平

      法律援助是我国法制社会建设的保障性法律制度之一,对于保护弱势群体的权益发挥了重要的作用。在工业化向农村转移、农村环境问题层出不穷的背景下,提高农村环境援助水平是保护农民环境权益的重要途径。当前,我国农民环境权益保护中的法律援助仍有些薄弱,法律宣传、 维权、防范等环节有待进一步加强。针对目前我国农民环境权益侵害的现状,农村法律援助工作的重点应当放在农民环境权益的行使和享有、农民环境权益侵害的法律防范、农民环境权益侵害救济的法律途径引导、农民环境侵权案件的诉讼代理、农民环境权益侵害后的诉讼执行等方面。 围绕上述方面,国家各级司法行政机关应当通过有针对性的政策激励措施,鼓励律师事务所展开专门的法律援助工作。

      5、提高农民环境权利意识

      提高农民环境权利意识是解决农民环境权益保护不力问题的根本手段。如果说上述制度、 机制手段是保护农民环境权益的外在条件的话, 那么提高农民环境权利意识则是农民环境权益保护的内在能力建设问题。目前,各种信息渠道畅通,媒体宣传,网络资料查询、专家进村讲法以及“新书屋”“农村图书室”等新农村建设的成果都是“送法下乡”、提高农民环境权利意识的有效途径。应当通过这些途径让农民了解环境状况、环境污染的危害机理、环境法律知识、环境纠纷处理机制等基本知识,使他们能够自发地认识到环境变迁、工业生产对自身环境权益的侵害,从而使保护自己的合法环境权益成为新时期农民的生活常态。