最高法院判例：集体土地征收中地上附着物所有人的补偿请求权
【裁判要旨】
市、县政府实施征地时，承租人对涉案集体土地享有合法使用权，根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利，市、县政府亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。承租人作为涉案土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求市、县政府履行补偿职责之诉的原告资格。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再194号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：咸丰县蕊华养殖专业合作社，住所地湖北省咸丰县高乐山镇杨泗坝村
法定代表人杨建华：该合作社理事长
委托代理人杨建平：该合作社职工
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：咸丰县人民政府，住所地湖北省咸丰县楚蜀大道99号
法定代表人：杨皓，该县人民政府县长
委托代理人：曾祥彪，该县人民政府法制办公室工作人员
再审申请人咸丰县蕊华养殖专业合作社（以下简称蕊华养殖合作社）因诉咸丰县人民政府（以下简称咸丰县政府）土地行政补偿一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终245号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年11月27日作出（2018）最高法行申4775号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院一审查明：2008年2月23日，蕊华养殖合作社与咸丰县高乐山镇杨泗坝村委会签订了一份《蛋鸡养殖场协议》，约定蕊华养殖合作社租用该村集体土地10亩，租赁期限为10年，每年租金7000元。经湖北省国土资源厅批准，咸丰县政府于2012年底启动工业园土地征收工作，蕊华养殖合作社所租赁土地属于被征地范围。考虑到蕊华养殖合作社因此受到影响，经协商，双方同意聘请咸丰县懿众房地产评估咨询有限公司为第三方评估机构，对蕊华养殖合作社养鸡场的固定资产进行评估。咸丰县懿众房地产评估咨询有限公司对蕊华养殖合作社固定资产评估为249.7万元。蕊华养殖合作社不服该评估结论，认为该评估结果没有包含蛋鸡损失、新选址补偿费、搬迁费及建筑物楼层补偿等等。双方当事人于2016年5月6日再次协商未果。湖北咸丰工业园管理委员会于2016年6月4日向咸丰县政府报送了关于养鸡场请求补偿的处理意见。咸丰县政府对蕊华养殖合作社的补偿请求未予处理，蕊华养殖合作社遂提起诉讼，请求确认咸丰县政府征收其白水坝养鸡场所租用的集体土地后对地上附着物不予征收及补偿的行政行为违法，责令咸丰县政府向其支付因征收白水坝养鸡场所租用的集体土地应当支付的地上附着物补偿费。
湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定，被征收土地的所有权人、使用人权应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。蕊华养殖合作社并非征收土地的所有权人或使用权人，其租赁土地因征收所造成的土地上附着物损失，应由该土地所有权人或使用权人向县人民政府申请征地补偿。至于蕊华养殖合作社因租赁农村集体土地导致的损失，应属于民事纠纷，可以提起民事诉讼。因此，蕊华养殖合作社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，不是本案适格主体，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，作出（2016）鄂28行初105号行政裁定，驳回蕊华养殖合作社的起诉。
蕊华养殖合作社不服，提起上诉。
湖北省高级人民法院二审认为：蕊华养殖合作社是否具备原告诉讼主体资格是本案的争议焦点。本案的被诉行政行为是咸丰县政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，蕊华养殖合作社并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，蕊华养殖合作社租赁农村集体土地进行经营因政府征收行为无法实现租赁合同目的系民事争议，首先应考虑选择民事诉讼途径解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系。蕊华养殖合作社不具备原告诉讼主体资格。一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。蕊华养殖合作社的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。
蕊华养殖合作社向本院申请再审称：1.再审申请人是被征收土地的实际使用权人，是地上附属物的所有人，是被诉征收补偿行为的行政相对人，具有本案诉讼主体资格。再审被申请人对再审申请人所建养鸡场和配套设施进行了登记，并共同委托评估公司对地上附着物进行测量、登记。2016年6月27日，咸丰县国土资源局《关于白水坝养鸡场土地被征收后要求对地上附着物支付补偿费的情况说明》建议地上附着物补偿范围以征地调查确认结果为依据，依法告知后，据实补偿。故再审申请人当然是征收补偿行为的行政相对人。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款等规定，再审被申请人征收集体土地应当对被征收土地地上附着物进行补偿，再审申请人作为地上附着物所有人应当得到补偿。3.因土地征收补偿产生的争议不属于民事纠纷，再审申请人有权以自己的名义提起行政诉讼。综上，请求撤销湖北省高级人民法院（2017）鄂行终245号行政裁定，确认再审申请人在诉咸丰县政府行政征收补偿一案中的原告主体资格。
咸丰县政府答辩称：1.本案属民事法律关系，再审申请人不具有行政诉讼主体资格。再审申请人与咸丰县高乐山镇杨泗坝村委会签订的《蛋鸡养殖场协议》约定租赁期限为十年，租赁期限已于2018年2月22日到期，再审申请人应交还土地，对其在租赁期内搭建的地上构筑物应由其自行处置，咸丰县政府无需征收其地上建筑物、构筑物。2.土地被征收后，土地所有权的变更并未影响租赁合同的继续履行，咸丰县政府对再审申请人的建筑物、构筑物未采取强制拆迁等措施，征地行为对再审申请人不构成影响，再审申请人在本案不具有行政法意义上的利害关系。3.即便认为再审申请人具有利害关系，由于集体土地的征收补偿争议应以行政机关裁决为前提，故再审申请人现在也没有提起行政诉讼的主体资格。4.咸丰县政府自2012年1月31日公布安置补偿方案，再审申请人2016年才提起本案诉讼，早已超过诉讼时效。5.再审申请人的养殖场没有依法办理审批手续，系违章建筑，依法应不予补偿。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。
本院认为：本案的核心争议是，再审申请人是否具有提起要求再审被申请人履行补偿职责之诉的原告资格。
根据原审法院查明的事实，再审申请人于2008年与咸丰县高乐山镇杨泗坝村委会签订《蛋鸡养殖场协议》，约定再审申请人租用该村集体土地10亩，租赁期限为10年。再审被申请人于2012年底启动工业园土地征收工作，再审申请人所租赁集体土地在被征地范围之内，因认为再审被申请人未对其地上附着物进行补偿，故提起本案诉讼。由此可知，再审被申请人实施征地时，再审申请人对涉案集体土地享有合法使用权，根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于”地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利，再审被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。事实上，在征地实施过程中，相关行政机关曾与再审申请人协商聘请第三方评估机构对再审申请人养殖场的固定资产进行评估，并在评估结果出来后多次进行协商，只因协商未果才引发本案诉讼。可见，行政机关对再审申请人作为被征收人的身份原本并无异议。在本院组织的听证程序中，再审被申请人亦认可就涉案土地地上附着物并未向任何主体进行补偿。因此，再审申请人作为涉案土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求再审被申请人履行补偿职责之诉的原告资格。一审和二审法院以再审申请人与本案征收补偿行为不具有利害关系为由裁定驳回其起诉，适用法律错误，本院应予纠正。
对于再审被申请人提出的再审申请人的租赁期限已于2018年2月22日到期，其无需征收涉案土地地上建筑物、构筑物，也未采取强制拆除措施等意见，本院认为，《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：”征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”再审被申请人在答辩意见书中认可其于2012年1月31日公布安置补偿方案，彼时再审申请人依据《蛋鸡养殖场协议》对涉案集体土地享有合法使用权，行政征收补偿法律关系已然形成，并不因若干年后租赁期限届满而消灭。再审被申请人还提出，”再审申请人的养殖场没有依法办理审批手续，系违章建筑，依法应不予补偿”，该问题系案件进入实体审理后应审查的问题，并非审查再审申请人是否具有原告资格时应考虑的因素。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省高级人民法院（2017）鄂行终245号行政裁定和湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2016）鄂28行初105号行政裁定；
二、指令湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院继续审理本案。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 仝 蕾
法官助理 骆芳菲
书 记 员 王昱力
二〇一八年十二月二十七日
