最高法院判例：征补协议签订后的原告资格及新法实施前签订的征补协议的性质
【裁判要旨】1.签订补偿安置协议后能否对征地拆迁行为起诉 实践中，整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。 2.修改后的《行政诉讼法》实施前签订的征收补偿协议能否作为行政案件受理 《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。《行政诉讼法》经修改于2015年5月1日实施以后，《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条即与《行政诉讼法》规定相抵触，应当不再予以适用。而对于2015年5月1日前形成的国有土地上房屋拆迁补偿安置协议，公民、法人或者其他组织在2015年5月1日以后提起诉讼的，也应当作为行政案件受理立案，而不再作为民事案件受理立案。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申1145号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：朱伯安，男。 再审申请人朱伯安诉无锡市人民政府(以下简称无锡市政府)、无锡市滨湖区人民政府(以下简称滨湖区政府)土地征收一案，江苏省无锡市中级人民法院于2016年6月30日作出(2016)苏02行初90号行政裁定，对朱伯安的起诉不予立案。朱伯安不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月2日作出(2016)苏行终1045号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。朱伯安仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 一、二审法院查明，朱伯安就其无锡市滨湖区黎新村129号、130号房屋与无锡市城投房屋拆迁有限公司于2008年9月23日签订了3份《无锡市市区集体土地住宅房屋拆迁产权调换协议书》(以下简称《产权调换协议书》)，约定了拆迁安置及补偿内容。朱伯安提起本案诉讼，请求：1.对无锡市政府、滨湖区政府的违法征地、违法拆迁行为作出公正判决；2.依法判定无锡市政府、滨湖区政府对其造成的房屋经济损失承担赔偿责任；3.依法判定无锡市政府、滨湖区政府对其造成的精神伤害等费用承担赔偿责任。 一审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，公民、法人或者其他组织就对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第四十四条第一款第一项规定，请求事项不属于行政审判权限范围，应当裁定不予受理。本案中，朱伯安与拆迁人已签订安置、补偿协议，实际处分了自己的权益。在此情况下，朱伯安主张的征地拆迁行为对其权利义务不产生实际影响，其就该行为不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款的规定，裁定对朱伯安的起诉不予立案。 二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，朱伯安就其无锡市滨湖区黎新村129号、130号房屋与无锡市城投房屋拆迁有限公司于2008年9月23日签订了《产权调换协议书》，约定了拆迁安置及补偿内容。现朱伯安要求确认无锡市政府、滨湖区政府征地、拆迁违法，因其已签订《产权调换协议书》，故其与之前的征地、拆迁行为无利害关系。关于其要求赔偿给其房屋造成的经济损失的诉求，其实质仍是对上述协议补偿不满，因上述协议签订于2015年5月1日之前，依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。即此种纠纷的性质属于民事合同纠纷，朱伯安可依法通过民事诉讼程序主张其权利。综上，本案中朱伯安提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定不予立案，一审法院对朱伯安的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。朱伯安的上诉理由依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 朱伯安向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，对本案进行再审。其申请再审的主要事实和理由为：无锡市政府在征收朱伯安房屋土地时侵犯了朱伯安的财产权、人身权，违反《城市房屋拆迁管理条例》，房屋补偿协议达成后当事人反悔的可以提起诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是朱伯安的起诉是否符合法定起诉条件，具体分述如下： 一、关于签订补偿安置协议后能否对征地拆迁行为起诉的问题 根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。因此，一审法院认为朱伯安签订补偿安置协议即实际处分自己权益，因而征地拆迁行为对其权利义务不产生实际影响，是对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定的错误理解，一审法院以此为由对朱伯安的起诉裁定不予立案，不符合法律规定。 二、关于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)实施前签订的征收补偿协议能否作为行政案件受理的问题 《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质；且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系诉讼程序规定，实体规定较少，因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。本案中，案涉补偿安置协议虽然签订于2015年5月1日之前，但如被征收人在2015年5月1日后依法起诉，仍应依据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，作为行政案件予以受理。二审法院将用于调整国有土地上房屋征收拆迁事项的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，作为裁判本案农村集体土地房屋征收拆迁行为的依据，并认为朱伯安所诉纠纷性质属于民事合同纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，显属适用法律错误。事实上，《行政诉讼法》经修改于2015年5月1日实施以后，《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条即与《行政诉讼法》规定相抵触，应当不再予以适用。而对于2015年5月1日前形成的国有土地上房屋拆迁补偿安置协议，公民、法人或者其他组织在2015年5月1日以后提起诉讼的，也应当作为行政案件受理立案，而不再作为民事案件受理立案。 三、关于再审申请人请求确认征地拆迁行为违法是否超过法定起诉期限的问题 根据再审申请人朱伯安一审起诉时提交的行政起诉状，其诉讼请求为请求判决确认无锡市政府、滨湖区政府征地拆迁行为违法并赔偿损失。根据《行政诉讼法》和《中华人民共和国土地管理法》规定，被征收人对征地拆迁等具体的行政行为不服，有权提起行政诉讼，但应在法定期限内提出。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。同时，参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)第四条第一款第四项有关“申请人在征收土地决定作出后已经签订房屋拆迁协议的，自该签订房屋拆迁协议之日起，可以视为申请人知道征收土地决定”的规定，再审申请人朱伯安于2008年9月23日签订《拆迁协议书》后，即应视为已经知道相关征地拆迁行为，而其于2016年6月才针对无锡市政府、滨湖区政府征地拆迁行为提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，对再审申请人朱伯安的起诉，人民法院应当裁定不予立案。因此，本案一、二审法院裁定虽然存在适用法律错误情形，但不予立案结果正确。为减轻诉累和节约司法资源，对一、二审法院裁定的结果，本院仍予维持；对一、二审法院审理中存在的问题，本院依法予以指正。 综上，朱伯安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人朱伯安的再审申请。
审 判 长 白雅丽 审 判 员 耿宝建 审 判 员 王展飞 法官助理 陆 阳 书 记 员 周志兴
二〇一七年六月二日
