导读:：我国农业面源污染防治立法存在的缺陷。我国没有整体和系统的农业污染防治法律。
论文关键词：农业面源污染防治，法律
 
面源污染,是指溶解性或固体污染物在大面积降水和径流冲刷作用下汇入地表水体而引起的污染。与点源污染相比,非点源污染的时空范围更广,不确定性更大,过程更复杂,污染更严重,因而加大了相应的研究、治理及管理的难度[1]。我国面对巨大的人口压力,为使农业土地资源充分得到使用与利用,化肥和农药的施用成为提高土地产出水平的重要手段。化肥和农药的大量使用造成土壤、水体(河流、湖泊、海湾)和大气环境质量的污染,成为我国农业面源污染的最主要诱因。农业面源污染规模大、防治困难，已经成为危害全球生态环境的一个重要问题。中国是一个农业大国，农村是农民生产与生活的基地，是全国人民生活的源泉，近年来我国农村生态环境恶化严重，防治农业面源污染，提高农产品质量，是国民经济的根本，关系到社会经济的可持续发展。农业面源污染控制对农村生态环境保护、全面建设小康社会以及生态文明建设都具有重要意义。
一、中国农业面源污染概况
农业面源污染是指由农业生产活动引起的、时空上(沉淀物、化肥、农药、盐分、病菌等)在各种应力作用下以低浓度、大范围的形式缓慢地在土壤圈内运动并且从土壤圈向水圈、大气圈扩散,对大气、水、土壤造成的污染[2]农业面源污染具有三个主要特点:
一是污染源的分散性与隐蔽性。
农村面源污染不像点源污染那样污染源相对集中。排放的分散性导致其地理边界和空间位置不易识别。此外,污染源的分散性造成污染物排放的分散性,致使其空间位置和涉及范围难以确定。如城市生活污水主要是通过统一排污口，集中排放，可在排污口进行污水处理，以减轻其污染。而农村面源污染源在降水或融雪的冲刷作用下，将会流向不特定的土地、水体等，其分散性造成的污染范围是难以估测的。
二是随机性和不确定性小论文论文服务。大多数农田面源污染涉及随机变量和随机影响。污染受到降雨时间的影响较大,因而其污染发生具有较大的随机性。例如,农作物的生产会受到自然的影响,因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接影响化学制品(农药和化肥等)对水体的污染情况。
三是广泛性和不易监测性。
农业面源污染涉及多个污染者,在给定的区域内它们的排放是相互交叉的,加之不同的地理、气象、水文条件对污染物的迁移转化影响很大,因此很难具体监测到单个污染者的排放量。其实,面源污染也可以通过高科技手段具体识别和监测,只是由于目前信息和管理成本过高。
四是防治的困难性。农业面源中由于这些溶解的和固体的污染物在降水或融雪的冲刷作用下，将会流向不特定的土地、水体等法律论文法律论文，在这个过程中，各种污染物发生混合，有可能通过物理、化学、生物等作用，而产生更复杂的新污染物，对环境造成二次污染，甚至多次污染，由于其污染的范围广泛，这样就加大了对农业面源污染的防治难度。
二、农业面源污染的原因及影响
（一）化肥、农药不合理使用
我国耕地面积少，为了解决粮食问题，提高土地的亩产量盲目地过量使用化肥以及施肥不合理,使化肥带来的环境污染日益突出。我国氮肥的利用率仅为30% ~35%,磷肥为10% ~20%,钾肥为35% ~50%[3]。化肥流失量高，未被利用的大量化肥通过径流、淋溶等方式污染了地表水环境，更有甚者造成湖泊等的富养化。据统计,我国每年施用的农药达50~60万吨,其中约有80%的农药直接进入环境[4]，农药在喷洒时也只有小部分附着在农作物上，大部分农药则流失在空气、土壤、水体中，这样就造成了大气污染、土壤污染、水体污染，同时农药被植物吸收之后，有害物质在植物体内累积，降低农产品质量，危害着人们的生命健康。
(二)农膜地膜的大量使用
据统计,我国农膜年残留量高达35万t,残膜率达42%[5]农膜的大量使用固然带来了巨大的经济效益,但也给农田土壤带来了“白色污染”，农膜残留也成为农业面源污染的重要来源。农膜属于有机高分子化学聚合物, 其回收率又很低，在土壤中难降解, 这样便残留于土壤中，使土壤的结构被破坏，造成耕地土壤理化性状恶化，影响土地的产量。农膜中所含的联苯酚、邻苯二甲酸酯等还会对农产品带来污染,危害人类健康[6]。
（三）焚烧秸杆造成污染
我国大部分农村地区采用焚烧来处理秸秆。由于秸秆产量的增加及燃料结构的调整，以前作为燃料的秸秆，现在农民则主要通过露天将其焚烧处理，产生大量的有害气体，除造成空气污染外，还会因释放大量的二氧化碳进入大气层中，进而产生了温室效应，破坏了臭氧层法律论文法律论文，。
（四）集约化畜禽养殖场缺乏处理能力
集约化畜禽养殖场缺乏处理条件，将粪便随意堆放，不但产生恶臭、蚊蝇滋生，不但对大气造成污染，而且在进入水体或渗入浅层地下水后，大量消耗氧气，使水中的其它微生物无法存活，对水体产生严重的污染，还有很多没有经过发酵的粪便直接进入田地，粪便中的有害细菌污染土壤，严重影响作物的生长。
（五）农村生活污水和生活垃圾
近年来，农村生活污水和生活垃圾地排放量和污染物种类有大幅度增加的趋势,势必造成对环境的污染的加重。农村生活污水和生活垃圾由于受农村自身条件约束，很难进行统一集中排放。生活污水的随意排放给防治其造成环境污染带来相当大的难度，特别是污水灌溉,未经处理的污水直接用于农田灌溉,造成土壤、作物及地表水和地下水的严重污染，影响农民的用水安全。由于受农村条件限制，农村垃圾不能得到统一科学合理的处理，广大农村地区垃圾随意倒放现象尤其严重，造成蚊蝇满天飞，病毒得到传播，而且通过风力作用使空气环境变劣，造成大气污染。农村垃圾在雨雪的冲刷下污染村河及地下水，垃圾入河污染现象十分严重，影响人畜饮用水质量。
三、我国农业面源污染防治立法存在的缺陷
1、缺乏专门的农业面源污染防治的立法。目前，我国没有整体和系统的农业污染防治法律，《农业法》、《环境保护法》、《水污染法》、《土壤法》等都在一定程度上涉及了农业污染的防治，但主要针对于工业污染防治，相对于工业污染防治法规体系来说，针对农业污染防治的法制建设还很滞后，农业面源污染没有完全纳入环境控制之中，虽然国家也针对主要污染源农药和化肥颁布实施了一些行政法规和部门规章，但未将污染防治作为立法重点法律论文法律论文，如《肥料登记管理办法》的主要内容是肥料登记的申请、审批和管理，没有对肥料使用造成的环境污染的防治;《肥料管理条例(征求意见稿)》虽然涉及肥料生产、营销、使用多个环节，但化肥的安全使用仍是立法的空白。《农药安全使用规定》是关于农药的购买、运输、保管、使用的技术规范，没有对防止农药造成环境污染的规定。《农药管理条例》的核心内容局限于农药在生产、经营和使用方面的管理，对于已经登记的农药品种投人使用以后对生态环境是否造成污染，对人体是否造成危害，以及现有的对生态环境和人体造成污染和危害的农药品种如何进行有效监督管理则很少涉及。[7] 面对日益严重的农业污染现状，当务之急建立一部综合性的农业面源污染防治立法，并使配套相关实施细则，形成统一配套的法律体系小论文论文服务。笔者认为，在这方面可以借鉴日本的成功经验，日本在控制农业生产污染方面，制定了《食物、农业、农村基本法》，与之相配套，同年也颁布了《可持续农业法》，此后又分别配套制定了《食品废弃物循环利用法》和《堆肥品质法》。我国可以制定一部农业面源污染防治法，其内容可以涵盖农业面源污染源的防治、农业生产中环境评价标准、对农业产品质量监督。
其次，现行涉及农业面源污染的法律规定过于原则性，不具有实际的操作性，缺乏对农业面源污染自身特点的充分考虑和论证。生态农业是一种复杂的系统工程，农业面源污染包括农学、畜牧学、生态学等在内的多种学科的支持。但是，目前在对农业面源污染的预防和治理措施，没有充分照顾到农业面源污染法律自身产生的特点，使得中国农业面源污染防治在大多数法律、法规中最终沦为一种倡议、一种生态性的宣言。目前国家在《农业法》、《环境保护法》、《水污染法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中涉及到农业面源污染，但其规定过于笼统，大部分仅限于规定，对于违反该项规定如何处罚未有明确规定，面对农业面源污染发生后在执行时没有处罚力，而这些内却缺乏进一步的具体规定，法津规定不够细化。如《农业法》第五十七条对合理利用和保护土地、水等自然资源进行了规定，第五十八条对保护耕地、合理施用化肥、农药进行了规定法律论文法律论文，第五十九条对加强小流域综合治理，预防和治理水土流失也进行了规定，但这些有关农业面源污染防治的规定过于原则，其中“合理使用化肥、农药”，“合理”规定的范围过于广泛，应该对其使用方法及标准加以详细规定，避免立法的最终目的在实际操作过程中难以落实。《清洁生产促进法》对农业领域的清洁生产只在第22条作了原则性规定，即“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。”2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中把农膜污染问题纳入进来，第19条规定：使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境污染；该法律规定虽涉及到农用膜对农村环境污染，但规定过于原则性，缺少相应的配套细则实施，可操作性不强。法律中多项条款规定都使用“合理施用化肥、农药”、“采取措施防治农业面源污染”、“依照有关法律、行政法规的规定处罚”，怎样衡量“合理”、如何采取措施来防止，法律、行政法规的相关规定是怎样的？则没有做出详细的规定。[8]
最后，针对农业面源污染的法律责任认定模糊、处罚力度过轻，不具有惩诫作用。我国农村环境破坏和法律行为造成的危害和损失已经达到十分严重的程度，因此，必须通过法律强制手段追究相应责任关键词加以约束，却没有明确规定污染者应该承担的法律责任，发生农业面源污染时难以追求相关污染者的法律责任。有些规定的处罚力度过轻，难以达到法律惩戒的目的，影响法的实效。如《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定，对违反规定在秸秆禁烧区内焚烧秸秆的，可以对直接责任人处以20元以下罚款;造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果的，对有关责任人员追究刑事责任。在现行经济条件下法律论文法律论文，20元额度的罚款很难起到威慑与警诫作用。